陈宝生：行政管理体制改革及有关问题（3）

三、深化行政体制改革的主要内容

下面讲第三个大问题，主要内容，十八届三中全会关于行政体制改革的主要内容。我给大家大体上梳理一个线索，具体的改革内容就不说了。下一步怎么改？学习三中全会精神，给大家做这样一个概括。

第一，朝着一个目标改革。什么目标？建设中国特色社会主义行政体制，朝着这个目标走。我觉得这是我们行政体制改革最基本的东西，刚才我已经说了目标了，这个我就不再重复了。

第二，服从一个布局改革。全面深化改革的总体布局，服从这个布局改革。三中全会对各方面的改革都做了部署，实际上是七个紧紧围绕的主要内容，在总纲部分讲了六个紧紧围绕，在国防和军队改革方面还有一个紧紧围绕。

紧紧围绕使市场在资源配置中起决定性作用深化经济体制改革，坚持和完善基本经济制度，加快完善现代市场体系、宏观调控体系、开放型经济体系，加快转变经济发展方式，加快建设创新型国家，推动经济更有效率、更加公平、更可持续发展。

紧紧围绕坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一深化政治体制改革，加快推进社会主义民主政治制度化、规范化、程序化，建设社会主义法治国家，发展更加广泛、更加充分、更加健全的人民民主。

紧紧围绕建设社会主义核心价值体系、社会主义文化强国深化文化体制改革，加快完善文化管理体制和文化生产经营机制，建立健全现代公共文化服务体系、现代文化市场体系，推动社会主义文化大发展大繁荣。

紧紧围绕更好保障和改善民生、促进社会公平正义深化社会体制改革，改革收入分配制度，促进共同富裕，推进社会领域制度创新，推进基本公共服务均等化，加快形成科学有效的社会治理体制，确保社会既充满活力又和谐有序。

紧紧围绕建设美丽中国深化生态文明体制改革，加快建立生态文明制度，健全国土空间开发、资源节约利用、生态环境保护的体制机制，推动形成人与自然和谐发展现代化建设新格局。

紧紧围绕提高科学执政、民主执政、依法执政水平深化党的建设制度改革，加强民主集中制建设，完善党的领导体制和执政方式，保持党的先进性和纯洁性，为改革开放和社会主义现代化建设提供坚强政治保证。

这六个紧紧围绕就是全面深化改革的总体布局。行政体制改革就是要服从这样一个总体布局来推进，总体设计，分项协同。我有一个提法叫分项协同，就是每一个方面都要分项协同，要给它配套服务。比如说在经济体制改革方面怎么分项协同？经济体制改革方面，完善基本经济制度，完善现代市场体系，完善宏观调控体系，完善开放性经济体系，要围绕这个来配套。政治体制改革方面也是这样，围绕民主政治建设来推进，围绕更充分、更广泛、更健全的人民民主来推进行。这叫做服从一个布局改革。服从总体设计、分项协同、重点突出。

第三，适应于一个作用改革。什么作用？就是使市场在资源配置中发挥决定性作用。这次《决定》提出了两个作用的观点，使市场在资源配置中发挥决定性作用和更好地发挥政府的作用。这两个作用，我个人认为关键是市场的决定性作用，行政体制改革主要是围绕这个作用来改革，只有把这一点突出出来了，我们才能更好地发挥政府的作用，也就是说政府的作用是不是更好地发挥了，关键是看市场的决定性作用是不是发挥了。这些年来，我们老是发挥不了市场的决定性作用，老是不放心，管了很多自己管不了的事、管不好的事，代替市场管了很多事，代替社会管了很多事，违背规律。所以重要的是要适应于一个作用的改革，使市场在资源配置中发挥决定性作用。

那么这里面改革的主要内容，第一就是处理政府和市场的关系，政府向市场放权，凡是市场能够调节的事项都放在市场去管，凡是微观经济活动，政府都不要再干预了，简单说就是这么一个概念。比如说《决定》讲的要减少政府对资源的直接配置，大幅度减少政府对资源的直接配置，推动资源配置依据市场规则、市场价格、市场竞争实现效益最大化和效率最优化。它通过什么实现？现代市场体系，通过现代市场体系来实现。《决定》对这个市场体系有三条基本要求，企业自主经营、公平竞争，消费者自由选择、自主消费，商品和要素自由流动、平等交换这样的市场体系，通过这样的市场体系来搞。这是处理政府和市场的关系，大体是这样的。

第二是处理政府和社会的关系。法治社会能办的都放给社会去管，政府不再包办。社会治理主要是四个方面：一是系统治理，党委、政府、社会、个人、基层组织形成一个系统，共同推进社会治理，使政府和社会组织和公民自治之间形成一种良性互动。二是依法治理，让法治在社会治理中起更大作用，要用法治方式、法治思维来进行社会治理，依法办事。三是综合治理，综合治理我们搞了多少年了，我就不解释了。四是源头治理，许多矛盾要在源头上去治理，特别是人民内部矛盾，从源头上去解决，从这两年的实践看，像生态环境方面的很多事也得源头治理，不抓源头治理是不行的。

三中全会《决定》里面还对社会组织，怎么样组建社会组织，发展社会组织，激发社会活力做了一些规定。其中包括限期实现行业协会商会与行政机关真正脱钩，去行政化等这样的问题。还有一些事业单位、学校、医院、科研单位等等之类的怎么样去行政化，转为企业的问题。还有一些社会组织登记方面的一些改革，管理方面的一些改革，怎么样充分发挥它的作用，激发活力，承接政府转移的一些治理，对这些做了规定。

另外，对化解矛盾的体制机制也提出了一些要求，其中突破的是改革信访体制，实行网上受理信访制度。还有一个是把涉法涉诉信访纳入法治轨道解决，建立涉法涉诉信访依法终结制度，这是一个重大改革。我们现在信访大部分是涉法涉诉的信访，对这一部分信访来进行依法终审，这个实行起来可能有难度，但是依法来改革信访制度可能是一个很好的出路

当然这个方面还有一个是成立国家安全委员会，在社会管理方面成立一个国家安全委员会，这个酝酿了十来年了，反复论证，现在和国家安全有关的事务是放散在各个部门去管的，这一次统一管理起来，从战略层次和政策层次，把突发事件的管理、预防机制的建设等等这些方面由一个部门统一管理起来。总的目标就是要增强社会活力，充分发挥社会组织的作用，该社会管的事让社会去管。这是政府和社会的关系。

第三是中央和地方的关系。三中全会在中央和地方的关系方面，要进行事权的划分，深化财政体制改革部分对事权的划分，讲的非常明确，这也是行政体制改革有关的内容。中央管什么，地方管什么，共同管什么，国防、外交、国家安全、关系全国统一市场规则和管理等作为中央事权，部分社会保障、跨区域重大项目建设维护等作为中央和地方共同事权，逐步理顺事权关系，那么既然是共同的事权，有交叉，有交集，那么就有一个划分事权关系的问题。区域性的公共服务这是地方的事权，我理解这个区域性的公共服务是什么？不是跨区域的，是辖区内的，所以这样事权的划分，实际上就是宏观归中央，中观，也就是跨区域的，中央和地方共有，微观层面的，行政区划里面的归地方去管。

那么处理划分公共这块，共有的这种事权，关系怎么划分呢？中央可通过安排转移支付将部分事权支出责任委托地方承担。对于跨区域且对其他地区影响较大的公共服务，中央通过转移支付承担一部分地方事权支出责任。那么行使职权主要是什么手段呢？就是财政支出，我们经常说财权和事权相统一，行使事权要花钱，根据这样一个事权，中央和地方承担和分担支出，这样有一些事权，中央的事权委托给地方，相应的钱我来花，你办事我花钱，这个钱通过转移支付给你，这是一种形式。还有一种形式是跨区域的一些公共服务和重大项目建设的支出，中央政府通过转移支付承担一部分地方的支出责任。这样把中央和地方的关系划分清楚，各办各的事。那么在财政体制改革过程中，地方既得利益这块不受伤害，同时对专项的转移支付加以甄别、清理，把一般性的转移支付规范化，和事权挂钩。大体上中央和地方就是这样一个关系。

第四，围绕一个核心改革。什么核心？转变政府职能。围绕一个核心改革就是转变政府职能。转变政府职能，一个形象的说法，要采取综合措施，促使政府职能发生化学反应，最好能够发生热核反应。大体的渠道是一转移，二下放，三整合，四强化。转移主要是向市场转，向社会转，给其他部门转。转移的最终目标是要取消一部分政府职能，除关系国家安全和生态安全、涉及全国重大生产力布局、战略性资源开发和重大公共利益等项目外，一律由企业依法依规自主决策，政府不再审批。这是三中全会《决定》里面的原话。社会方面也是这样，这是转移。下放，下放给地方政府。有一些权，国务院别管了，上级政府别管了，地方政府放下去，这叫放权。放权要解决的问题是谁来接？怎么接？有一些权要逐级下放，放到基层去，这个中间如果有环节就会出现贪污，钱被贪污了，挪用了，截留了，这就有一个放权的次序问题、制度约束问题、督促检查问题，根据不同的权要制定措施，保证放到权力实行主体那里去。所以在地方政府机构改革的会议上，李克强同志讲，放权，地方政府要接、管、放。一个是要接好，国务院放的权你要接好，接过去怎么办；另一个是要管好，有一些权，你接过来就得好好管，好好行使这个权，该管的管好；还有一个是要放好，放就是说你自己一些权力也要放下去，中央政府放下的权，该往下放的继续往下放，你别截留，接、管、放，做好这三篇文章。我们现在大量存在的就是这样的问题，中央把权放下去了，放到地方了，而实践中我们发现的问题，中央不会用的权，地方也不会用，因为我们的机构都是同构的，公务员的素质基本上是同构的，叫素质错位和职能错位。还有一个是整合，整合就是叠床架屋，职责交叉，职能错位，最好的办法是继续坚持大部门制，进行整合。最后一个就是强化，薄弱环节要强化，原来没有的，该政府管的要把它重新建立起来。这是围绕一个核心改。这是职能转变。