和而不同：现代国家治理体系的三重属性 （2）

二、现代国家治理体系的一般属性

现代国家治理体系有其可以通约的一般属性。这是现代国家原理的一致性所决定的。凡是宣称自己摆脱神权国家、封建国家和君主国家的现代国家，几乎都要毫无例外地遵循这一一般属性。现代化国家治理体系的一般属性由三种要素组成：一是关于政治合法性的治理体系，二是关于国家能力的治理体系，三是关于主体和结构的治理体系。这三种类型的要素在任何国家都不是一夜之间奠定下来的，任何一种要素的成长都经历了一个漫长的过程。

( 一) 关于合法性( 正当性) 的治理体系

合法性是政治科学中最重要的概念之一。它意指人们内心的一种态度，这种态度认为政府的统治是合法的和公正的。资产阶级政治科学家将合法性的基础理解为“同意”。但是，通过民主和社会改革的扩展营造出来的同意，乃是对阶级对抗的抑制。故新马克思主义者哈贝马斯认为，资本主义社会的合法性危机使得资本主义国家难以单独凭借制造同意来维持稳定。合法性危机的核心是资本主义积累逻辑和民主政治释放的大众压力之间不可调和的矛盾。合法性( legitimacy) 一词的原意包括两重意思： 一是合法性、正统性；二是正确性、合理性、正当性。国王的儿子继承王权指的就是前者；代表人民和国家的利益进行战略规划且被事实证明是正确的，指的就是后者。所以，把合法性单纯地与选举相联结是有缺陷的。选举产生的政权有其合法性但不一定有正确性。关于合法性的治理体系不是单一的，而是复合的；不是短时段的分析所能奏效的，只有立足长时段的分析才能把握其实质。政治科学家将政府获取合法性的途径归结为四种：一是长时间的存在，二是良好的政绩，三是能够公平代表民众的政府构成，四是对国家象征的制造和操纵。 因此，关于合法性( 正当性) 的国家治理体系并不是大多数人想当然地认为是维系在选举之上的。基于选举产生的政权丧失其合法性的例子屡见不鲜。在此，本文认为关于合法性( 正当性) 的国家治理体系包括以下三个方面： 一是具有形式合法性( 正当性) 的国家治理体系，二是具有实质合法性( 正当性) 的国家治理体系，三是具有认同合法性( 正当性) 的国家治理体系。具有形式合法性( 正当性) 的国家治理体系往往是与政权产生的程序有关的，具有实质合法性( 正当性) 的国家治理体系则是与国家治理的有效性、国家治理目标的长远性等因素联系在一起的。而具有认同合法性( 正当性) 的国家治理体系则是与公民或国民对政权系统的意愿联系在一起的。纵观现代国家的发展史，我们发现，具有形式合法性( 正当性) 和实质合法性( 正当性) 的政权系统往往会因为缺乏实施统治的权利( right to rule) 而面临民众对合法性( 正当性) 的信仰真空。从这个角度来说，关于合法性( 正当性) 的国家治理体系是与国家治理者的权威联系在一起的。我们最好用“正当性”替代容易引发歧义和误解的“合法性”这一说法，因为权威体现了正当性的威力、威严和魅力。在正当性的理论视野中，国家治理体系可以处于道德、法律和舆论多重力量的监视之下。关于合法性( 正当性) 的国家治理体系是与国家存在的理由、公民对国家治理的服从程度联系在一起的，因此，它作为现代国家治理体系一般属性的首要部件，关系到国家治理体系内在生命力的强弱。

( 二) 关于国家能力的治理体系

关于国家能力的治理体系最容易引发经济学者和战争研究者的兴趣。崇尚现代国家得益于战争逻辑的著名学者查尔斯·蒂利就曾经说过：要让真正的国家军队派上用场也得依赖统治者筹措钱粮的能力。统治者要建立军队，其短期策略是靠贷款，中期策略是攫取那些容易到手的财产，长期策略则是征税。因此，选择何种军事组织和战略对国家的性质有决定性的影响。美国奥利佛·温德尔·霍姆斯大法官曾经说过一句非常经典的话： 税是我们文明社会所付出的代价。④ 《法国革命论》的作者埃德蒙·柏克也说过：国家的岁入即是国家。规范的经济学家认为，国家岁入生产( revenue production) 的历史即国家的演进史。人类社会中曾经没有任何产品，或者仅仅存在着私人产品。随着劳动分工和专业化的发展，人们更需要由国家来提供公共产品。在由国家提供物品和劳务的生产中，规模经济的引入，增强了国家提供公共产品的能力。而且，国家改善了对民众和资源的协调，这使国家能力得到进一步提升。居民逐渐认识到可以通过贸易获取收益，当然，他们也变得更加依赖国家。国家提供物品和服务增加的基础，在于它的岁入生产体系。国家是神奇之物，日渐强烈的军事战争、经济竞争以及贸易战争为国家职能的扩张提供了最好的借口。特别是当人需要借助国家识别来界定自己的身份、求取国家力量保护的时候，关于国家能力的治理体系就冠冕堂皇地登上了历史的高峰。

关于国家能力的治理体系从最初的国家军事能力逐渐扩展到国家的资源汲取能力、再分配能力和公共产品的提供能力等。笔者认为，能力性国家治理体系包括两个层面： 一是国际层面的治理体系；二是国内层面的治理体系。特别是对于具有重要国际影响力的国家而言，国际层面的治理体系对国家能力提出了很高的要求，如国际议程的设定权、国际规则的制定权、国际组织的领导权、国际事务的介入权、国际冲突的调停权以及本国国家安全的捍卫权等。国家介入和影响国际社会的能力是由硬实力和软实力两部分组合而成的，其中硬实力是决定性的，软实力是辅助性的。国内层面的治理体系则主要与资源汲取能力、公共产品提供能力、资源再分配能力以及强制能力、调控能力等联系在一起。能力性国家治理体系不仅对制度设计的要求比较高，而且还显示出对专业知识和专业精英的高依赖度。当然，在不同的发展阶段，受制于国家治理体系所面临的不同的任务情境，能力性国家治理体系在其实现范围、目标指向等方面也就存在着明显的不同。

( 三) 关于主体和结构的治理体系

在国家治理体系中，治理主体由谁来承担？ 治理结构是怎样的？对以上两个问题的回答直接决定着现代国家治理体系的质量和水平。首先应当明确的是，现代国家治理体系中的治理主体不是一元的，治理结构也不是单一中心的。这是由现代社会的复杂性原理和有限政府原理所决定的。政府、企业、社区、社会组织都有充当治理主体的资格与可能。当然，最具权威性的理论概括就是“政府—社会—市场”三元组合的合作治理结构。这一合作、协同治理的结构也是降低政府治理风险的一种务实选择。以研究公共治理之道而闻名于世的奥斯特罗姆对合作、协同治理体系提供了精彩的理论证明。她认为，集权制和分权制作为过去经常用到的两种制度安排，有无法克服的缺陷，如集权制增加管理过程的信息成本和策略成本，并容易滋生寻租与腐败，分权制难以避免制度的缺失和规避责任。正是为了解决这两种单中心制度安排所无法解决的“一收就死，一放就乱”的两难选择格局，她提出了多中心治理概念，建立了多中心的制度安排。所有的公共当局均具有有限但独立的官方地位，没有任何个人或群体作为最终的或全能的权威凌驾于法律之上。这样它就打破了单中心制度中最高权威只有一个的权力格局，形成了一个由多个权力中心组成的治理网络。因此，现代国家治理体系越来越具有多中心的特征。合作治理、协同治理、协商治理等诸多范式跳出了以往个人—国家、市场—政府、自由主义—社群主义等二元对立的制度框架和思维方式。尤其是在互联网时代，数字化生活方式、数字化治理方式与数字化表现方式渗透到现代社会的每一根毛细血管。随着以政府权力为中心的金字塔型的传统治理体系的终结，构建具有弥散性、广延性的多中心治理格局势在必行。