走向治理：首都教育改革面临的机遇和挑战 （2）

体系与能力建设—首都教育走向治理的主要问题

作为首都，整个城市独特的地理空间特征、文化传统、功能定位等都存在着独特性，深远地影响着整个教育体系。为适应改革发展和现代化建设需要，具有首都定位和北京风格的现代教育制度与教育治理体系的建设以及治理能力的提高，结合首都定位和北京风格的教育制度安排和执行力，核心仍然是构建政府、学校、社会新型关系，形成政府宏观管理、学校自主办学、社会广泛参与、职能边界清晰、多元主体合力的“共治”局面。具体就是要围绕教育治理体系建设、教育治理能力提高，深化教育领域综合改革；通过深化教育领域综合改革，实现教育事业科学发展；通过教育事业科学发展，更好地促进教育公平、优化教育结构、提高教育质量；通过促进公平、优化结构、提高质量，更好地为首都现代化建设提供坚强有力的人才支撑和智力支持。惟其如此，才能真正实现教育治理的转向，在根本上保障教育结构、公平、质量等一系列问题迎刃而解。但是，对于首都教育治理体系和能力的建设，还存在若干迫切需要解决的问题。

1.教育行政部门坚定而明确的教育共治理念还不强

现代的教育治理虽然强调多元主体的参与和共治，但政府教育部门主导下的教育参与显然满足不了教育事务共治要求。对于首都教育体系而言，教育行政部门的主导地位是显然的，但似乎缺少与新时期教育改革发展相匹配的教育共治意识和明确而坚定的理念。应该说十八届三中全会所部署的教育领域综合改革为国家和地方的教育治理体系和能力建设提供了大政策环境和实践机遇，但对于教育发展水平领先的首都教育系统而言，还没有充分意识到这一点。

2.教育综合改革“顶层设计”的牛鼻子还没抓牢

虽然启动了首都教育领域综合改革，也已着手进行“顶层设计”，设计什么？理应立足当下，对表象化的诸多教育问题进行深入系统分析，进而以开放的姿态着手治理体系战略性规划设计和能力提升的谋划，充分利用经济政治改革的政策环境，调动教育系统内外的因素，在体制机制的层面搭建共治格局。也就是说，首都教育改革的关键应当是教育治理体系的建设和能力提升，实现首都教育的改革促发展。但是，当前的迹象表明，首都教育综合改革的“顶层设计”仍然是局限于原有教育系统内部的规划式教育安排，在于所谓“基于问题”的思维框架下进行补丁式的教育发展应对，以至于弄不清楚哪些是改革，哪些是发展，以至于呈现出首都教育改革的任务多、重点不突出、目标不清晰。

3.教育改革的系统性、整体性、协同性亟待提高

以改革促发展是“十二五”以来首都教育发展最鲜明的特征之一。根据国家及北京市教育规划纲要的部署，北京市将《纲要》确定的50项重大任务细化成139条具体工作任务，分解到47个部门和单位，明确了各项工作的牵头委办局和协同部门，初步形成了分工负责、密切协作的教育规划纲要落实工作体系。同时，还组建了教育体制改革工作领导小组，细化20项国家教育体制改革试点项目实施方案，积极推动教育体制改革项目的实施。总体来看，各项改革工作都取得了新的进展，但与《决定》有关“必须更加注重改革的系统性、整体性、协同性”的新要求相比仍然有差距，全市教育改革的重点、优先顺序、主攻方向还有待进一步明确，推进教育改革的工作机制需要加强，教育改革与其他领域改革的协同度也急需提高。

推进首都教育走向治理的意见建议

如何推进国家治理体系和治理能力现代化，习近平总书记强调，就是要适应时代变化，既改革不适应实践发展要求的体制机制、法律法规，又不断构建新的体制机制、法律法规，使各方面制度更加科学、更加完善，实现党、国家、社会各项事务治理制度化、规范化、程序化。要更加注重治理能力建设，增强按制度办事、依法办事意识，善于运用制度和法律治理国家，把各方面制度优势转化为管理国家的效能，提高科学执政、民主执政、依法执政水平。在首都教育改革发展的新时期，教育治理体系和能力的建设也应该是改革的总目标，是首都教育可持续发展的关键，决定着未来一段时间首都教育发展的方向性框架，只有治理体系和能力建设好了，才能确保首都教育发展中一系列重大热点、难点问题得以逐步解决，才能在体制机制的层面解决好教育质量与公平的问题，解决好教育发展服务于首都经济社会发展需要的问题，才能在根本上提供让人民群众满意的教育。

1.充分意识到教育治理体系和能力建设的战略意义

以十八届三中全会的改革部署为契机，在“顶层设计”上掌握好方向、拿捏准问题、统一好思想。根据国家教育改革大局，切实结合北京经济社会发展的实际问题，做到凝心聚力，避免改革中的单兵突击；敢于打破部门利益并建立权力约束机制，理顺好职能部门之间的关系和相应的部门权力与职责，做到不缺位、不越位、不串味，确保机构人员的运行顺畅，避免改革利益部门化和纵横交叉的多头领导和无所适从的内耗。

2.建立共治的规范制度，强化政府基本公共教育服务职能

加强基本公共教育服务，是政府履行基本公共服务的职能之一，是建设服务型政府的内在要求，也是改善民生、促进社会公平正义、实现全面建设小康社会目标的重要着力点。作为在公共服务方面承担主要责任的地方政府，在新的历史时期北京市要更加重视解决民生问题，始终把教育作为最重要的民生工程、民心工程，巩固教育优先发展的战略地位。以教育行政部门为主导，建立中微观层面的制度规范和体制机制，切实提高教育系统的开放水平，引导社会和家庭参与到教育的治理当中来，并加大社会舆论的引导，形成一种融洽的教育共治氛围，树立教育行政部门作为教育治理行动中“平等的首席”地位。

3.加强市级政府统筹力度，系统设计跨部门的教育改革

细化对各级政府职责定位的认识，抓紧厘清市级以下各级政府的权责边界。加快对政府职能实现方式调整的研究，为建立既有利于全面履行职责，又有利于加强部门协调的政府运作模式提供支撑。进一步简政放权，加强市级政府统筹，提高决策水平和效率，增强部门协调力度，形成良好的发展导向和工作导向。要更加注重改革的系统性、整体性、协同性，从建设教育现代化全局的高度，让全社会各行各业都来关心和支持教育改革和发展，加快社会各项事业配套改革，协同攻关，共同破除制约教育事业科学发展的体制机制障碍，为持续深化教育领域综合改革注入新的活力和动力。

4.适时放权，鼓励社会参与，深入推进教育的管办评分离

随着教育规模的扩大和复杂程度的增加，政府部门要鼓励和引导对公共政策的公开讨论，以寻求尽可能正确合理的答案。在权力和资源的配置上，明确市、区县两级政府的教育管理权责，明晰教育主管部门与相关职能部门权责，加强教育主管部门统筹力度。加快转变政府教育管理职能，树立服务意识，改变直接管理学校的单一方式，在适应中央政府和教育部下放行政审批权的过程中，进一步清理首都教育行政审批项目，减少对教育的负面行政干预。

本文系北京市“十二五”教育科学规划课题（批准号：ABA13009）的阶段性研究成果