实施差别化户口迁移政策的重大现实意义

千呼万唤始出来。2014年7月24日《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》（以下简称“意见”）正式出台，从国家层面就户籍改革进行了全面部署。正式在全国范围内取消沿用了50多年之久的农业户口与非农业户口性质区分，着手建立城乡统一的户口登记制度，改革力度之大、范围之广前所未有。虽然也有专家认为本次户籍改革仍不够彻底——由于在户口迁移方面仍然采取基于城区人口规模的差别化政策，人口在城市之间的自由迁移仍然无法实现。但笔者认为，差别化户口迁移政策是与当前我国经济社会发展整体水平相适应的最优选择，对于新型城镇化目标的实现具有重大现实意义。

差别化户口迁移政策是尊重历史、尊重现实的理性选择

城乡二元户籍制度是计划经济的产物，1958年正式确立后迅速超越了单纯的人口登记功能成为计划经济的基础制度：既是公民享受基本公共服务的依据，也是政府公共财政资源配置的依据，对人们的经济生活、社会生活有着全面而深远的影响。改革开放以后随着大量农村人口流入城市，户籍制度有所松动，人口异地就业与空间迁移的自由度越来越大，但与人口流动与迁移速度相比户籍及以其为基础公共福利制度往往是被动的局部调整。

近年来，各级政府在农业转移人口享受城市基本公共服务方面出台了不少政策、做出了大量努力，但由于公共服务资源供给不足而出现了空有政策而无法落实的窘境。其背后的原因是，人口流动了、转移了，政策也出台了（各级政府出台了农业转移人口享受城市基本公共服务的政策），但政策背后的供应机制没有随着改变（公共财政资源配置机制仍然静态地固化在户籍上），只有政策没有投入，形成人口就业及居住空间与公共财政资源配置空间错位。对于在发达地区就业的农业转移人口来说，按照传统的公共财政配置体系，国家层面的财政资金投向其户籍所在地，由其户籍所在地向其提供公共服务（其户籍所在地省市县三级财政也需要投入相应的配套资金），但是他在发达地区就业与生活（回户籍地享受公共服务的成本很高），希望能在就业地享受公共服务，但由于财政压力较大就业地政府又无法为其提供全面的公共服务。这样，一方面各级政府在农业转移人口户籍所在地的财政投入形成了相应的公共服务能力，但其不希望或者无法回去享受，造成资源的浪费；另一方面在其需要、希望享受公共服务的就业地，由于投入不足又无法为其提供全面的公共服务。基本公共教育就是典型的例子，最近几年内陆地区农村中小学投入较大，教学条件迅速提升，但面临学生流失的窘境；而各级城市中小学普遍面临大班额现象，一“位”难求。

历史不是一天形成的，现状也难以在一夜之间改变。如长三角、珠三角一些经济发达的建制镇常住人口达到二三十万，而其户籍人口只有五万左右，常住户口全面放开后新增常住户口人口可能是原有户籍人口的四五倍，公共财政压力之大可想而知。但《意见》仍然提出全面放开建制镇和小城市落户限制，既显示了改革的决心，也充分考量了现实可能性：虽然与原有常住人口相比，发达地区建制镇和小城市新增常住户口人口的数量相当大，但其绝对数较小。由于这些小城镇本身财政实力较强，再加上中央财政转移支付（通过建立与农业转移人口市民化挂钩的机制）的支持，有可能在较短时间内提供相应的公共服务能力，满足落户人口的需求，使政策能够真正落实。另一方面，《意见》提出严格控制特大城市人口规模，以上因素也是重要原因：如深圳户籍人口310万，常住人口1063万人，非户籍人口数量如此之大，无论投入多少资金也难以在较短时期内形成能够满足750多万人口需求的公共服务能力。综上，虽有一定的过渡性，但差别化落户政策是基于历史与现实的理性选择。