政府治理现代化与政府治理改革

政府治理在国家治理中处于核心地位，是整个国家治理体系中的一个最为重要的子系统。研究国家治理现代化，就必须研究政府治理现代化和政府治理改革与创新。什么是政府治理及其现代化，如何进行政府治理评估，如何推进政府治理改革，这些都是需要探讨的基本问题。

一、政府治理的概念

“政府治理”(Government Governance)一词是中国学者在20世纪90年代末引入“治理”(Governance)概念过程中频繁使用的一个概念，在中国语境下有其特定含义。要想理解“政府治理”的含义，需要对三组概念进行辨析。

(一)统治(Government)和治理(Governance)。俞可平指出，统治是政府依靠垄断性的国家权力对社会进行控制，治理则是各个社会主体运用公共权威来维护社会秩序。他认为统治和治理有五个方面的区别：(1)权威主体不同。统治的主体是单一的，就是政府或其他国家公共权力；治理的主体则是多元的，除了政府外，企业、社会组织和公民都可以成为治理主体。(2)权威的性质不同。统治是强制性的；治理可以是强制的，但更多是协商的。(3)权威的来源不同。统治的权威来源就是强制性的国家法律，治理的来源除了法律外还包括各种非强制的契约。(4)权力运行的向度不同。统治的权力运行向度是自上而下的，治理的权力可以是自上而下的，但更多是平行的；(5)两者作用的范围不同。统治所及的范围以政府权力所及的领域为边界，而治理所及的范围则以公共领域为边界，后者比前者要宽广得多。从统治走向治理是人类政治发展的普遍趋势，“多一些治理，少一些统治”是21世纪世界主要国家政治变革的重要方向[1]。

(二)公司治理与政府治理。公司治理理论研究在公司所有权与管理权相分离的情况下，如何建立起委托方对代理方有效的激励和约束机制，以解决代理方背叛委托方利益利用经营管理权谋取自身利益最大化问题。政府治理中同样存在主权与治权相分离所引发的委托代理问题，如何建立起委托方对代理方有效的激励和约束机制以解决官员群体滥权谋私敛财自肥的腐败问题和特权问题是政府治理需要重点关注的问题[2]。

(三)国家治理与政府治理。国家治理主要表现为政府治理但又不能完全等同于政府治理，市场治理和社会治理都构成现代国家治理体系的重要组成部分。市场治理主要依靠价格机制和竞争机制来调节供需关系，引导企业在实现利润最大化过程中提供商品和服务增进社会利益。社会治理主要依靠志愿机制和自治自律机制来动员资源、提供社会服务以及约束社会成员和社会组织行为以增进社会利益。政府治理则主要以合法的强制性力量为后盾来动员资源、约束行为、提供公共服务以增进公共利益。

从上述三组概念的辨析中可以看出，政府治理的概念有其独特的含义。笔者在上述辨析基础上提出了政府治理的定义：政府治理是政府联合多方力量对社会公共事务的合作管理和社会对政府与公共权力的约束的规则和行为的有机统一体，其目的是维护社会秩序，增进公共利益，保障公民的自由和权利①。由此可见，政府治理有两个面向：一是政府内部管理的效率和政府对社会的治理的有效性，它属于有效治理的范畴，以行政效率高、治理能力强大的政府为基础；一是政府治理行为的正当性，它属于民本治理(古代)或民主治理(现代)的范畴，以社会对政府的约束的有效性为基础。

政府治理理论主要研究政府治理模式、政府治理结构、政府治理机制、政府治理工具、政府治理能力、政府治理评估等问题。政府治理模式主要是考察政府对社会的治理模式，包括政府依靠自身组织对社会的独自治理、联合多方力量的共同治理等。政府治理结构侧重于考察政府治理中的权力配置方式，如集权结构与分权结构等。政府治理机制侧重于研究政府治理过程各环节的运行机制，如人治还是法治，常态化还是运动式治理，封闭神秘还是开放透明等。政府治理工具侧重于探讨政府实现自身治理目标的方式和手段，如强制还是引导等。政府治理能力则是考察政府履行自身职能的能力，如资源提取能力、政策规划能力、行为规制能力、提供服务能力、控制腐败能力等。政府治理评估侧重于对政府治理的结构、过程、产出或绩效展开评估，以衡量政府治理质量或政府质量。政府治理模式、政府治理结构、政府治理机制、政府治理工具都可归入政府治理体制的范畴。与此相对应的则是政府治理能力的范畴，它体现着政府治理主体执行政府治理制度和运用政府治理工具的水平。政府治理理论关注政府治理的现代化，倡导通过政府治理改革建立现代政府治理体制。

对政府治理与发展、秩序和转轨等因素关系的研究表明，政府治理状况关系到发展、稳定、改革的成败，政府治理极为重要。世界银行专家丹尼尔·考夫曼等人通过定量研究发现，发展中国家的治理质量影响着这些国家的经济绩效，治理状况的改善可以显著地改善这些国家的经济绩效。我国学者张弘、王有强通过对政府治理能力与经济增长关系的定量研究发现，在较低收入阶段政府治理能力的提升与经济增长的相关性并不明显，但在较高收入阶段政府治理能力的提升对经济增长则具有明显的促进作用，换言之，到了较高的收入阶段，较低的政府治理能力则可能成为经济进步的掣肘[3]。国际上有关失败国家(Failure State)和软政权(Soft Government or Weak Government)的相关研究表明，政府治理的失败，会导致一个国家陷于内战或动乱之中，甚至导致一个国家的分裂或解体。而政府治理能力的软弱则会导致政策规划能力和政策执行能力的贫乏、法纪的软约束，其结果是犯罪率居高不下，叛乱动荡频发，社会稳定受到严重威胁。一些学者对中俄政府治理能力与转轨绩效的比较研究表明，俄罗斯激进转轨导致政府治理能力衰退，由此对俄罗斯经济增长产生了长期的负面影响，普京上台后改善中央政府治理能力的努力对经济增长则产生了积极的影响。而中国在渐进转轨中，中央政府保持了强有力的治理能力，同时对政治体制进行了渐进的边际调整，这些都有力地促进了中国经济的长期稳定增长。这些都说明，改革期间有一个治理能力强大的政府权威存在，乃是经济增长和发展的制度基础和前提[4]。

经过本土化改造的中国政府治理理论范式吸收了西方治理理论在政府、市场与社会的互动关系框架中所探讨的多中心治理、网络化治理和整体性治理的合理内核，双方之间具有一定的共通性。但与西方治理理论指向公共治理的理论范式有所不同，经过本土化改造的中国政府治理理论范式有其独特性。它凸显了政府(包括党委)在由政府、市场和社会等多元治理主体组成的治理格局或模式中处于核心和主导地位，培育市场、培育社会组织，增强市场机制和社会机制，既是提高政府治理能力的需要，又是政府的一项重要职责。政府治理又不同于政府管理，它为市场和企业、公民和社会组织参与公共治理开辟了权威空间，提供了机会和资源，因此它具有高度的开放性。政府治理的理论范式促使人们关注政治中的委托代理关系，促使人们关注政府内部的政治—行政过程，有助于把政治学和公共管理学研究融合起来②。

二、政府治理的第一次现代化

20世纪90年代以来在西方兴起的治理理论，既是对70年代末至80年代兴起的政府改革运动的理论总结，又是一种新的治理现代化的理论范式，其核心是形成一种新的政府治理理论。它实际上是对近代以来形成的现代政府体制的一次“再现代化”或“后现代主义”改造，是在政府现代化基础上的政府治理现代化，也可以称之为政府治理的第二次现代化。因此有必要将近代以来西方政府治理的第一次现代化与20世纪70年代末以来西方政府治理的第二次现代化的努力联系起来加以考察，从而加深对政府治理现代化问题的理解。

西方政府治理的第一次现代化实际上是沿着民主治理和有效治理两个方向展开的。

近代以来，西方资产阶级在领导民众开展反对君主专制主义政权的民主革命过程中，逐渐建立起民主政治制度，实现了政府治理的民主化。他们高举“主权在民”的民主旗帜，反对“君权神授”思想，从思想上瓦解了君主专制主义的正当性。在“没有代表权就不纳税”口号的鼓舞下，代议制机关在与王权的斗争中逐渐取代王权成为政府的控制者，政府的预算开支、提高税率与开征新税、机构的设置与废止、重要法案的通过都需要征得议会的同意，政府成为代议制政府而非国王的政府。在王权与议会的斗争中，宪法日益成为各方公认的最高权威，随着法院逐渐脱离王权而独立，司法权逐渐取得了与行政权并立的地位，立法权、行政权、司法权的分立与制衡原则最终确立，将政府置于宪法和法律的约束之下，政府成为立宪政府或法治政府。在代议制政府和立宪政府原则确立的过程中，政党取代国王成为代表民众控制政府的工具，各类政党在议会内外发展起来并为争夺对议会和政府的控制权而展开竞争。政党政府取代国王的政府成为政府的常态，执政党向议会或选民负责的责任政府体制随之确立。随着自由的、竞争性的普选权的最终实现，进入20世纪以来西方各国政府相继成为民选政府。政府治理的民主化，在人类历史上第一次将社会对政府的约束从依靠统治者的道德自律和臣下规劝的软约束转化为制度的硬约束。代议制机关对政府的约束、宪法和法律对政府的约束、政党政府的责任制约束、选举制度对政府领导人的约束，使政府向社会负责、为民众服务从民本主义的理想诉求转化为民主治理下政府及其官员的内在要求。

近代以来西方政府的有效治理是在民族国家建设的过程中逐步完成的，最重要的成果是按照现代科层制(Bureacracy，又被译为官僚制，鉴于官僚和官僚主义在中国语境中具有贬义，科层制称谓更加中性，因此本文采用科层制的译法)原则对政府组织的改造，即建立起现代科层制政府。克服地方各自为政导致的市场分割局面建立全国统一的市场的要求，推动着西欧诸国中央集权的全国性政府的形成和巩固。军事现代化过程中科层制组织所表现出来的效率，家族式企业向现代大型企业组织的过渡中科层制组织和职业经理制的采用，都使得科层制组织成为政府组织改造的理想目标。韦伯对现代科层制组织的研究在这一过程中发挥了重要的推动作用。韦伯根据组织权威的类型将组织分为三种形态：神秘化的组织形态中的权威是“超凡魅力型”权威，它是对领导者的人格魅力、品格和行为的狂热崇拜和绝对服从；传统的组织形态中的权威是“传统权威”，表现为世袭制和家产制，凭借原有的惯性起作用；合理化—法律化的组织形态中的权威是“法定权威”，它基于合理、合法的规章制度，以组织内的各种规则作为领导权威的基础。人们相信拥有权威的人在法律规则下有发布命令的权力，且发布的命令都要受规章制度的约束。建立在这种合理—合法的权威基础上的组织被称为现代科层制组织。韦伯认为，现代科层制组织具有以下八个特征：(1)组织内部职责分工明确，组织手段和组织目标相匹配。(2)组织内部实行严格的层级化管理，建立了明确的上下级命令—服从关系。(3)组织内部成员之间关系是理性的，处理组织委托事务不带个人感情色彩，严格按规则和程序办理，表现出非人格化特征。(4)官员在任命前要经过专业培训，取得相应资格后才能参加行政管理工作。(5)建立行政管理档案制度。(6)公私财产分开，办公场所同住所分开，行政管理班子同行政管理的物资和生产完全分开。(7)根据才能选拔人才。根据考试成绩或专业资格证书招聘人员，根据评资或业绩决定职务升迁。(8)组织内部按照规则和程序进行控制，组织成员要严格遵守法令和规章制度，照章办事。韦伯认为，具有上述特征的现代科层制组织是最合理、最有效率的组织形式[5]。韦伯被称为组织理论之父。他的理论对后世产生了重大影响。西方国家先后按照韦伯的科层制组织原则，对政府组织进行了改造，建立起现代科层制政府，告别了国王家产和公产不分、国王私仆与国家公仆不分，带有职位世袭和传统权威特征的前现代政府组织形态。

在政党政治的发展过程中，竞选获胜的政党往往把政府的职位当做战利品由本党成员来瓜分，形成了所谓的“政党分赃”体制。每次新的政党上台执政后，都要大规模更换政府职位的任职者，由此导致政府政策的非连续性，政府管理的非专业化，政府官员行为的短期化和政治投机行为盛行，人事任用中的腐败现象日益猖獗。从19世纪中后期以来，英美两国政府率先对政党政治的泛化所造成的政党分赃体制进行了改革，区分了政治和行政，限制了政治的边界，将职业政治家和职业文官分开进行管理，建立了现代公务员制度。政治家作为一种将公众意志上升为国家意志并加以表达的职业，由民意代表(议员)、民选和政治任命的政府领导人构成，他们通过连选连任的激励约束机制来开展自己的政治职业生涯。行政管理则是对国家意志的执行。它被承认为一种具有专业技术含量的事务性管理职业，职业文官(又称事务类或业务类公务员)则通过考试录用、考绩晋升、专业培训、职责法定、常任制来保障其职业生涯的稳定性，进而保障行政管理的专业性。职业文官作为政策的执行者，要不折不扣地执行职业政治家确定的政策，接受职业政治家的领导，同时又不受党派更迭影响，在履行职责过程中保持“政治中立”。相应地法官也成为一种专门的职业。为保证司法的公正性和独立性，法官普遍实行无过错终身任职制、高薪制和职业资格制度等。继英美之后，其他西方国家也都先后建立了现代公务员制度，实现了政治和行政的适度分离。20世纪初以来，建立在政治与行政二分法基础上的经典公共行政理论开始作为一门独立的科学发展起来。

现代科层制政府和现代公务员制度的建立提高了政府治理的专业化水平和行政效率，从而提高了政府对社会的管理的有效性。政府治理的第一次现代化在民主治理和有效治理方面建立了基础性的制度设施，保证了对公共权力的刚性约束，保障了公民的自由和权利。意义非常重大。但这时政府对社会的管理还是一种政府的独自治理，是一种建立在命令—控制基础上的科层式治理，政府尚未重视联合社会力量进行合作管理。同时政府治理的民主化程度也有待进一步提高。公民除了参与选举以及依靠议员和代议制机构表达意见外，对政府治理过程的了解和参与明显不足。对行政管理专业性的强调和相对封闭的政府内部决策过程，在很大程度上排除了公民对行政决策的参与。