政府治理现代化与政府治理改革 （5）

六、深化政府治理改革推进政府治理现代化

政府治理现代化是整个国家治理现代化的一个极为重要的组成部分。中国在政府治理现代化方面虽然取得了一定成就，但是政府治理现代化的一些基础性制度设施建设仍然严重滞后，政府治理现代化的任务远远没有完成。要进一步推进政府治理现代化，需要不断深化政府治理改革，建立现代政府治理体制，增强政府治理能力，提高政府民主治理和有效治理水平。

深化政府治理体制改革的重点任务有以下六项。

(一)完善人民代表大会制度和人民政协制度，强化其利益代表、代议协商和监督问责功能。按照我国宪法确定的“一切权力属于人民”的主权在民原则，人民代表大会是两次选举期间代表民众行使主权的政治委托机构，政府作为政治受托机构或代理机构受其约束和控制并向其负责。人民政协作为各党派、各界别进行政治协商的机构在我国政治生活中占据重要地位。要实现人大和政协法定职能履行的到位，需要改革完善人大和政协制度。这种改革可分为长期目标和中短期目标，有步骤分阶段地实施。中短期目标是实现人大和政协常委的专职化和常委会会议的会期制(每年工作会议的长度不少于180天)，使人大和政协常委会在人大和政协闭会期间履行好人大和政协的法定职权。大部分常委为不驻会的非专职常委使得人大和政协在闭会期间的相关权力转由主席会议或主任会议集中行使，相关工作由人大和政协工作人员具体操办，其民意代表性和正当性大打折扣。人大和政协常委专职化后，应编入专门的委员会开展工作，有专用的办公室，有专门的助手，领取固定的薪酬。为保证人大和政协常委会高水平地履行自己的职权，应建立专门的图书馆，设立政策研究机构和统计分析机构。人大还应建立自己的审计机构和行政监察机构，以履行人大对政府的审计监督和监察监督权。会期结束后，人大和政协常委回到各自所代表的选区或界别的办公室，听取所代表民众的意见，协助他们联络政府有关部门解决各种问题，努力为民众服务。长期目标则是改变人大和政协与其常委会并存的双层结构，取消常委会，在大幅度压缩人大和政协规模的同时，实现人大代表和政协委员专职化和建立人大与政协本身的会期制，规范人大和政协的运行过程和议事规程，使人大和政协履行职责真正到位。

(二)解决党政二元结构问题，建立政党政府体制。在现行的政党国家体制中，党委和政府共同掌握政府的领导权和管理权，呈现出一种党政二元结构。在党政二元结构中，党委书记主导着政府及其职能部门领导的组成人选，常委们分工管理着思想文化、政法、审计监察监督等政府工作，党委职能部门对政府职能部门要么实行一个机构两块牌子的直接管理，要么通过各种领导小组实行对口管理，政府负责具体执行党委常委会的集体决策。这种党政二元结构导致政府及其职能部门的行政领导权和行政管理权被分割和肢解，其决策权被架空，政府及其职能部门的法定代表人即行政首长有职无权、有责无权，难以充分履行法定代表人的职权，政府本身难以成为一个强有力的政府。行政领导和行政管理上的党政二元结构，导致党委和政府及各自的职能部门之间为争夺行政决策权和行政管理权而展开激烈的明争暗斗，产生无穷的内耗和摩擦冲突，行政效率极为低下。党政二元结构还导致决策权主体和决策责任的脱节，由于决策主体模糊不清，由于党委集体决策体制中决策责任模糊不清，决策失误问责制度难以真正落实，决策失误概率过高，代价巨大。解决党政二元结构问题，需要各级党委书记按照民主执政、依法执政、科学执政的原则，通过民主选举依法担任各级政府领导人，分工负责政府相关工作的常委进入政府担任相应副职，党的有关职能部门与政府合署办公，党对政法工作的领导转变为党对司法的领导。唯有建立政党政府体制，执政党才能成为一个对人民负责任的和可被问责的现代责任政党，政府才能成为一个对人民负责任的和可被问责的现代责任政府。

(三)加强程序性制度建设和电子政务建设，以程序和技术约束公共权力。程序和技术可以为公职人员提供一个抵挡各种人情关系的压力、公平行使权力的有力屏障。程序正当的独立价值已经得到人们的普遍承认。可以考虑尽快制定《行政程序法》，将信息公开制度、决策听证制度、公告评论制度、合法性审查制度、决策责任追究制度、告知制度、听取陈述和申辩制度、职能分离制度、不单方接触制度、回避制度、书面记录和决定制度、说明理由制度、时效制度、救济制度等程序性制度上升为行政决策和执行过程必经的法定程序。用程序性制度约束行政决策和执行行为，同时也是对公民权利的保障，并为公民参与行政决策提供制度化通道。电子政务在再造政府组织结构和工作流程，提高政府工作效率，便利公民参与方面提供了新的技术手段。电子政务建设促使政府理清权力清单，理顺工作流程，规范行政行为，固化运行规程，从而有效地约束了公共权力。电子政务和互联网为公民投诉政府及其工作人员的不端行为，反映自己的意见和建议，形成网络公共舆论，都提供了很好的载体和平台，促使政府增强对公民意见的回应性和责任感。加强电子政务建设，努力实现电子化治理，代表着政府治理现代化的一个方向。

(四)推进政策过程民主，逐步提升直接选举的层次。选举民主是民主政治的基础性工程。直接选举的范围和层次在很大程度上反映着民主政治的发达程度和水平高低。提高直接选举的层次可从党内民主选举率先做起，逐步向相应层级的人民民主选举扩展，努力实现党内民主选举和人民民主选举的“二选联动”，从而实现党委民主执政、依法执政和科学执政。在直接选举面临着不可控的风险和不确定性需要审慎稳妥地逐步推进的同时，需要优先大力发展政策过程民主。群众路线要求各级党政领导干部“从群众中来，到群众中去”，具体来说就是深入群众了解群众的需要，将群众的意见集中起来形成路线方针政策，再到群众中去发动群众贯彻实施。这实际上是一种政策过程民主，但它仍停留在工作作风和工作方式要求的层面。发展政策过程民主需要将群众路线对党政领导干部决策的基本要求如调查研究、科学论证、反复征求意见、沟通协商、意见落实情况反馈、民主评议等上升为决策必经的法定程序，从而建立实施群众路线的长效机制。发展政策过程民主还需要吸收地方政府实行参与式决策和国外实行民主决策的良好实践，如听证会制度、民主恳谈制度、开放式决策制度、平等协商对话制度等。实现政策过程民主的制度化、规范化、程序化，有利于充分考虑各方的利益和关切，提高政策质量，减少决策失误，有利于增强利益相关方对政策的认同和支持，减少政策执行过程中的阻力，值得大力加以推动。

(五)加强行政组织法制建设，努力做到各司其职，各负其责。“一把手负总责”的无限责任体制倒逼一把手集中无限的权力。“抓一把手，一把手抓”的自上而下权力运行机制迫使一把手将大大小小各种权力“一把抓”集中在自己手中。在这种权力和责任都向一把手集中的党政组织生态中，组织运转出现“一把手一抓就灵，一把手不推不动”的局面。这种带有家长制色彩的一把手体制和现代科层制倡导的理性和法治精神相去甚远。建设现代科层制政府要求加强行政组织法制建设，厘清各类行政组织的职责权限边界，明确组织内部各种岗位的职责分工，赋予组织领导人以有限的权力和有限的责任，保障不同层级不同岗位的人员依法履行自己职责，依靠行政组织法治推动行政组织运转，克服靠一把手推动行政组织运转所带来的种种弊端。

(六)继续推进公务员制度改革，提高公务员整体职业化程度。现代政府是专业政府，公务员队伍的专业化和职业化是建设专业政府的关键。深化公务员制度改革需要承认政治和行政的界分，按照政治的规律培养和管理职业政治家，按照行政的需要培养和管理职业文官。人大代表及常委、政协委员及常委、各级党政领导从事民意代表、政治领导工作，属于职业政治家(政务类公务员)，应当通过选举制、连选连任制和政治任命制疏通其职业发展通道，同时参照其他国家的标准建立其薪酬待遇体系。行政管理与政治领导一样是一种专业和职业，从事行政管理的事务类公务员需要建立起自己的职业资格制度和职业发展通道。事务类公务员可分为三大类：执法监管类、管理协调类和专业技术类。执法监管类公务员在经济社会管理一线从事风险程度较高的执法监管工作，可比照法官序列进行管理，待遇从优。管理协调类公务员，可参照职业经理人阶层进行职位分类和设定职业资格确定职级待遇，如设立总干事、执行长、秘书长、行政总裁等高级行政经理职位协助党政领导人从事管理协调工作，参照企业和社会组织相应职务确定职级待遇和职务资格并建立职业晋升通道。专业技术类公务员可按工作性质不同划分为政策研究类、专业管理类和社会服务类三大类。政策研究类公务员可设立高级政策咨询师、高级情报分析员、高级政策研究员等高级政策研究职位，参照高等院校和科研机构相应职务确定职级待遇和职业资格。专业管理类公务员可设立高级会计师、审计师、监理师、人力资源管理总监、物流管理总监、后勤管理总监、信息技术总监、法律总顾问、高级政工师等高级专业管理职位。社会服务类公务员可设立高级社工师、政工师、心理医师、律师、高级护工等专业技术服务类职位。事务类公务员的职位设置应当不受其所在的政府组织的行政级别限制，由各级政府根据这些政府机构的工作需要提出设立职位建议方案由同级人大批准实施。其职业资格参照企业和社会组织等社会通用的相应职业资格来确定。其职级薪酬水平应当与组织规模相同或相近的当地企业或社会组织大体持平，以保持政府组织对职业经理人才、专业管理人才、政策研究人才、技术服务人才的吸引力。对事务类公务员的年终考核需要根据其专业技术工作成绩来确定考核等次，并与其升降奖惩挂钩。唯有实现职业政治家和职业文官的分流，疏通各自的职业发展通道，对事务类公务员实现专业化管理和职业化升迁，才能提高作为政府治理主体的各类公务员的治理能力，进而提高政府治理能力。

政府治理现代化是整个国家现代化进程的一个重要组成部分，同时又是现代化的重要推动力量。深化政府治理体制改革，建立现代政府治理体制，是实现政府治理现代化的主要途径，同时也是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要途径。