政府治理现代化与政府治理改革 （3）

四、政府治理评估

20世纪90年代以来，随着治理理论的兴起和流行，治理评估也开始流行起来。最早进行治理评估的是一些著名的国际组织，如联合国开发计划署、世界银行、经济合作与发展组织等，随后一些重要的国际非政府组织和西方发达国家也开始进行治理评估工作。这些治理评估除了世界银行的世界治理评估围绕政府治理质量展开评估外，基本上都是围绕民主治理、公共治理、人文治理等更加宽泛的国别治理问题开发和应用治理评估指标，或者是围绕某一特定问题如人权、腐败、自由等而展开专项治理评估⑥。中国国内学术界在进入21世纪后也开始关注治理评估问题。除了治理相关的各类评估指标外，国内学术界围绕民主治理、公共治理、善治、国家治理先后开发出多套治理评估指标体系或评估框架，其中比较有代表性的是俞可平教授所率领的中央编译局研究团队所开发的中国国家治理评估框架和天则研究所所开发的中国省市公共治理指数，前者在联合国开发计划署支持下吸收了国际上治理评估的价值理念和科学方法，同时根据中国国情研制而成，后者以主观评价为主对各省市公共治理状况进行了多次实际测评，产生了一定的社会影响⑦。

世界银行以政府治理质量为评估对象，开发出了一套综合性的世界治理指标体系，并从1996年起开始进行实际测评，产生了广泛的影响。这套指标的研制者认为政府治理包含三个维度，这三个维度是：政府的选举、监督和更替过程，政府有效制定和实施合理政策的能力，公民和政府对经济社会互动制度的遵守。每个维度分别用两个综合指标来定义，即：发言权和责任性、政治稳定性和无暴力，政府效能、监管(规制)质量，法治水平、腐败的控制。这套指标是从失效的角度来定义每一个指标的特定“治理”内涵的⑧。这套指标尽管存在着缺乏时序可比性等缺陷，但却是迄今为止编制最严谨、使用最广泛的政府治理质量评估指标。

臧雷振和徐湘林认为，政府质量(Quality of Government)概念要优越于政府组织绩效、治理与善治、国家能力与国家建设等“竞争性概念”。政府组织绩效评估过于离散化和单一化，治理和善治评估具有很强的主观评价色彩，国家能力与国家建设评估容易忽视社会力量在国家建设中的作用。因此他们主张将政府质量评估指标作为国家治理的结构性指标来运用，以期综合反映中观层面的国家治理结构和过程。但对政府质量的内涵、特征与构成要素，学者们的看法却并不一致。有的学者强调政府质量是政府提供政策和实施政策质量的反映。有的学者则强调政府质量表达了政治权力运行中的公正性特征。有的学者认为政府质量的构成要素应当包括：公共精神、良好的政策制定、信息公开、善的原则、法治、效率和稳定性等。福山提出衡量政府质量的四种路径：程序性测定，如现代科层制标准；国家专业化运用资源的能力和水平；产出水平；行政机构自主性。还有的学者主张从腐败控制、公平、政府效能、产权保护、法治等变量出发测量政府质量[12]。政府质量评估过于强调政策制定和执行等输出端的公平和效能等变量，对输入端的公民参与关注不够，不完全符合政府治理评估应当重视民主治理和有效治理、政府治理输入端和输出端的要求。而世界银行的政府治理质量评估指标则较好地兼顾了这样两个方面的要求。

政府治理评估除了综合性的政府治理质量评估外，也可开展政府治理绩效评估、政府治理现代化评估、迈向善治的政府治理评估等多种角度的评估，这些评估各有其不同的功用。

(一)政府治理绩效评估。政府治理绩效评估就是对政府治理目标的实现程度进行评估。政府治理的目标可以确定为可持续的发展、生活质量的普遍提升、可持续的稳定。可持续的发展是经济和社会的协调发展、均衡发展和发展具有可持续性。政策质量影响着发展的质量。生活质量是指人们各方面的需求得到满足的程度。生活质量的普遍提升有赖于社会公共服务特别是社会福利服务的均等化和质量的不断改善。公共服务的质量影响着生活质量。可持续的稳定，需要公民的自由和权利得到法律的保障，需要公民及其组织对政策过程的参与和支持，需要公民具有高度的安全感和公平感。公共权力的运行质量包括开放性、公正性和廉洁性等则影响着社会政治稳定的可持续性。政府治理绩效评估侧重于衡量一个国家在实现政府治理三大目标方面的绩效。政府治理质量评估则是对影响政府治理绩效的诸变量的具体状况的评估，具体包括：政策质量、公共服务质量、公共权力运行质量。政府治理绩效评估有助于反映特定国家的政府治理状况的优劣。

(二)政府治理现代化评估。政府治理现代化的评估标准包括民主化、法治化、制度化、高效化等四大标准，前两个标准指向民主治理的面向，后两个标准指向有效治理的面向。(1)民主化。政府治理结构的设计和运行在政治委托—代理关系中体现了民主授权和民主监督问责的原则。选民和民选政治家包括政府领导人和民意代表之间建立了选举授权和选举问责机制。代议制机关和政府之间建立了组成政府的授权和监督政府、更换政府的问责机制。(2)法治化。政府治理过程应当体现限制政府权力和维护公民自由权利的有机统一。宪政法治是政府和公民之间的一种约定，公民授权政府进行管理，政府承诺保护公民权利。法治化是通过在政府内部建立规则和程序的最高权威地位实现政府内部控制的法治化，同时政府对经济社会的规制须依法而行实现法治化，公民拥有各种权利救济手段。(3)制度化。各类治理主体如中央政府、地方政府、市场和企业、社会组织、公民和社区等在政府治理模式中的地位和作用及其相互关系都有相应的法律规定，实现了制度化，避免了互动过程中不必要的摩擦和内耗。(4)高效化。政府治理现代化意味着优质高效地履行自身的职能，如经济社会监管职能、公共服务职能等。可以通过创新治理工具、更新治理技术、增强治理主体能力来提高政府治理效率和效益，更好地为公民服务，为社会服务。一个现代化的政府治理体系是一个政府治理能力强大高效、公共权力运行约束有力的政府治理制度体系。政府治理现代化程度反映着一个国家的政府治理制度体系和治理能力即制度执行能力的现代化程度。可以从政府治理过程各环节的功能性制度角度确定政府治理制度体系和制度执行能力的具体内容，具体应包括12个方面的要素即公民参与制度、精英录用制度、政治整合制度、政治决策制度、执法司法制度、公共财政制度、行为监管制度、社会福利制度、公共服务制度、评价反馈制度、监督问责制度、控制腐败制度以及这12个方面制度的执行能力。可从调查诊断制度文本与制度实际执行情况之间的差距来评估政府治理制度体系和治理能力的现代化程度，寻找薄弱领域和薄弱环节，提出改进政府治理制度和治理能力的建议。

(三)迈向善治的政府治理评估。治理改革的目标是迈向善治。所谓善治是良好的治理的简称，它强调国家与社会、政府与公民对社会公共事务的合作管理，其目的是克服治理失效，促进社会公共利益最大化。善治即包括它所倡导的核心价值体系，即参与性、透明性、法治、责任性、效能、回应性、公正、廉洁、合法性、和谐，同时也应在政府治理主体和政府治理制度中体现出来。可建立迈向善治的政府治理评估指标体系，以监督测量政府治理改革的实际进展，对政府治理改革发挥鞭策和警示作用。具体评估框架见表1[13]。