政府治理现代化与政府治理改革 （4）

五、政府治理现代化在中国：进展与不足

西方发达国家政府治理经历了两次现代化，第一次现代化经历了数百年的时间建立了现代政府治理体制的基本制度如代议制政府、立宪政府、政党政府、民选政府、科层制政府、职业文官制度等，奠定了民主治理和有效治理的制度基础。第二次现代化始于第二次世界大战后特别是20世纪60年代后，其中既有对现代政府治理体制的进一步完善，也有对政府与行政的分离、科层制政府、职业文官制度等政府组织结构和人事制度的超越。20世纪90年代后新的治理理论的提出则是适应了福利国家遭遇危机和信息社会悄然到来的新的现实，它是在超越第一次政府治理现代化成果基础上提出的政府治理进一步现代化的新构想，同时反映了第二次世界大战后西方国家政府治理改革的新实践。

1949年新中国成立后特别是改革开放以来，中国在政府治理现代化方面进行了不懈的努力，政府治理转型取得了长足的进步。

(一)政府治理理念的更新。新中国成立到改革开放前很长一段时间内特别是在“文革”期间，中共曾奉行“以阶级斗争为纲”的方针，强调政权是“镇压之权”，强调政治的统帅地位，政府统治的理念处于主导地位。改革开放后，执政党和政府的工作重心转向经济建设，强调效率优先兼顾公平，政府管理的重要性凸显出来，政府统治的思想逐渐退居次要地位。中共十六大后，中共日益强调科学发展与社会和谐，公平正义的价值日益受到执政党和政府的重视，服务型政府成为政府建设的目标，“以人为本”成为基本的执政理念。以公众为中心、公平为导向的政府治理理念逐渐取代了以往过于重视效率的政府管理理念而成为主流话语。

(二)政府治理模式的变革。无论是政府统治还是政府管理，政府都是唯一的主体，依靠暴力为后盾的强制性力量自上而下来实现自身目标。经过30多年的市场化改革，市场和企业的力量日益壮大，社会组织得到了一定的发展。经济社会现代化引发了大量的社会问题需要解决。政府所掌握的资源和信息有限。在解决社会问题方面寻求市场和企业与社会组织的协助成为一种明智的选择。政府治理模式的变革率先在社会领域发生。执政党在和谐社会建设过程中提出，在社会建设和管理领域，要形成“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”的现代社会治理体制并为此积极推动社会组织管理体制改革。这实际上是一种新型的政府治理模式，在这种新型的政府治理模式中，党委处于领导地位，政府承担主要责任，但同时为市场和企业、公民和社会组织参与政府治理开辟了空间，提供了机会，承认了市场和企业、公民和社会组织参与政府治理过程的主体地位和协同作用。2013年《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出国家治理概念后，新型的政府治理模式有望从社会建设和管理领域扩展到其他领域，市场治理和社会治理在国家治理体系与政府治理的互相补充作用得到承认。

(三)政府治理结构的调整。改革开放前中国的政府治理结构表现出高度集权的特征。改革开放的过程是一个执政党和政府主动放权和分权以调动社会各方面积极性的过程。政府向国有企业放权，培育市场机制，鼓励个体户、私营企业和外资企业发展；政府推动社会组织去行政化，积极培育民间组织，为社会组织参与社会建设和管理提供资源、机会和空间，体现了向民间组织放权的思路。在政府内部治理结构上，中央对地方进行行政性分权，调动地方政府发展经济的积极性；各级党委在牢牢保持自身领导权前提下，主动地和有限度地向人大、政府、法院、检察院等各类政权机关以及工会、共青团、妇联等群团组织放权，保证它们能够依法履行自身职能。政府治理结构调整表现出从高度集权的政府治理结构走向主动放权、集分结合的政府治理结构的趋势。但分权化改革的成果特别是政府内部治理结构上的分权化改革并未上升为法律。

(四)政府治理工具的革新。改革开放以来，随着利益的多元化和分权化改革的深入开展，各级党委和政府在治理工具的选择上有了重要的变化。政府治理工具有直接性程度之分、强制性程度高低之分。为了调动其他治理主体的积极性，减少阻力，直接性治理工具和强制程度高的治理工具的使用频率在减少，政府更喜欢使用间接性治理工具和强制性程度低的治理工具。企业、社会组织、公民为了维护自身合法权益，通过行政诉讼、申请行政复议、申诉等法律手段维护权益行为日益增多，对公正执法、司法公正的要求也越来越高。这些对政府治理工具的选择的影响越来越大。重视运用法律手段实现政府治理目标，强调依法行政、依法治理、程序正当成为政府治理工具选择方面的一个重要趋势。

(五)政府治理机制的进步。这些年来，政府治理机制的进步主要表现在三个方面，即政府治理过程的公开化、程序化、电子化。20世纪80年代以来，政务公开日益受到重视，《政府信息公开条例》的颁行实现了政务公开的制度化，保证了公众的知情权，便利了公众参与政府决策。法治国家目标的提出和法治建设的推进，促使人们日益重视决策程序、执法程序、司法程序等政府治理过程的程序性制度建设，政府决策行为、执法行为、司法行为的程序性约束逐步加强。信息社会的悄然到来，促使政府和公众都日益重视运用信息技术手段实现自身目标，电子政务建设不断提速。电子政务在优化固化政府工作流程以约束公共权力运行、方便快捷全天候地服务公众方面正在发挥着越来越重要的作用。

中国尽管在政府治理现代化方面取得了长足的进步，但在政府治理现代化的基础性制度设施建设方面仍严重滞后，远远没有完成政府治理现代化任务。

(一)人大和政协机构存在制度性缺陷，履行代议和协商功能不充分，对政府的监督问责乏力。新中国成立后，中国建立了全国和地方各级人民代表大会和政治协商会议等现代民意代表机关和各界别代表政治协商机构，这些机构本应发挥利益表达、代议协商、监督政府等功能。人大和政协在改革开放后机构得到恢复，地位和作用逐步加强。但人大的立法功能履行得最好，政协的参政议政功能履行得较好，其他规定的功能履行情况并不好。人大代表和政协委员人数过多，每年的会期太短，人大代表和政协委员并非一种专门的职业而是一种兼职，缺乏连选连任的职业激励机制。人大代表和政协委员作为选区选民的民意代表和所在界别的利益代表的角色意识不强，履职情况缺乏考核监督。人大和政协会议每年会期最长两个多星期，会议期间按地区编组由地方党政领导人或行业系统领导人担任代表团团长呈现出行政化的开会方式以及众目睽睽下的表决方式等，这些都不利于人大代表和政协委员自由发言、讨论和辩论，不利于人大和政协充分履行审议、评议的职能。人大缺乏行政监察和经济审计的专门机构，缺乏严格控制政府预算的预算审查监督制度，缺乏对政府的不信任表决机制，这些都直接影响到人大对政府进行监督问责的力度。由于在政府治理过程的输入端缺乏专职的民意代表以及代表制机关利益表达不充分，公民的利益表达渠道不畅，利益表达效果不彰，公民才会转而通过信访、集体行动、网络媒体等方式表达自身利益需求和意见。由于人大和政协对政府决策过程和政府治理产品质量缺乏有效的监督问责和约束机制，政府部门利用行政审批权和资源配置权设租、机构升格机构编制扩张、部门利益法制化、行政性经费居高不下等现象屡禁不止，愈演愈烈。

(二)决策权、执行权、监督权集中于各级党委及其主要领导人手中，责任政府体制难以形成。现代政党是社会和公众控制政府的工具，政党通过掌握政府组成权而建立起政党政府，政党政府同时也是责任政府，政党政府通过向代议制机关负责最终向社会和公众负责。当代中国的国家政权是共产党亲手缔造的，共产党通过党组制、党管干部制度、纪律监督制度等制度安排将整个国家政权置于自己的全面而直接的领导之下。这是一种政党国家体制而非政党政府体制。国家政权内部人大对政府、法院和检察院的授权和监督问责的制度为虚，党对国家政权各机关的授权和监督问责制度为实。在党委决策政府执行、党的职能部门决策政府职能部门执行、党政联合决策联合部署等诸多制度安排下，党委及其职能部门拥有决策权而无须为其决策承担法律责任，政府及其职能部门没有决策权却需要为决策失误承担责任。人大难以对作为决策主体的党委及其职能部门进行监督问责，法院和检察院也难以对决策失误的党委及其职能部门当事人追究法律责任。在党委集体决策、常委分工执行、纪委在党委领导下进行监督的党内领导体制下，党委主要领导集决策权、执行权、监督权于一身，对党委书记的决策失误缺乏有效的监督问责机制。对党委书记及党的职能部门的监督问责只能来自上级党委及其职能部门，这样行政层级越高决策失误的问责约束就越薄弱。

(三)宪法和法律的权威性不够，对公共权力运行的约束力度不强。现代政府是法治政府。法治是法律的统治，宪法和法律具有最高的权威性，政府及其官员运作公共权力的行为受到宪法和法律的有力限制和约束，公民的自由和权利受到法律的有力保障。在政党国家体制中，党的领导和依法治国之间存在一定的张力。依法治国必然要求依法治党，将党的领导权及其运行过程置于宪法和法律的限制和约束之下。加强党的领导则要求党的领导处于至上地位，具有最高的权威。在最高权威之争中，党的领导处于支配地位，负责实施法治的力量处于从属地位。人大、政协、政府、法院和检察院在党组制、党管干部和派驻纪检监督机构等党的领导体制约束下，首先要接受党委领导，其次才是依法履行各自职能。公共权力运行的发动权和制动权都掌握在各级党委手中，党委和党纪对公共权力运行的约束力度强于法律约束的力度。而在党委掌握了决策权、执行权和监督权的情况下，党规党纪对党委书记的约束的力度要弱于上级党委约束的力度，由此必然会留下法纪监督约束的“盲区”和“死角”。

(四)选举授权和问责的层级太低，约束力度有限。现代政府是民选政府。民众通过定期举行的自由的、竞争性的直接选举实现对政府及其领导人的选举授权和选举问责。中国到目前为止，直接选举的层次过低，范围太小。直接选举的层级和范围主要限于基层自治组织和基层党组织，地方政府层级尚未实现直接选举。在通过人大代表选举政府领导人的过程中，只有对副职领导实行差额选举，被差额对象具有陪选的性质，人大代表缺乏自由选择的权力。人大代表直接选举的层级虽然扩大到县区级，但却严格限制候选人的产生方式和彼此之间的公开竞争，选民对候选人的了解不多，自由选择的余地不大。县级以上人大代表都是通过间接选举的方式产生的。由于直接选举的层次过低，范围过小，选举缺乏竞争性，民众通过选举向各级政府及其领导人授权和问责的范围十分有限，无论是民众还是各级政府领导人的民选政府意识都不强。政府领导人缺乏向民众负责任的强烈动机，滥用权力欺压百姓侵害群众利益、以权谋私敛财自肥的渎职、腐败和不正之风由此而愈演愈烈。

(五)政府组织形态受家国同构的影响，合理—合法的科层制组织程度不足。韦伯提出的科层制组织的概念，针对的是家族式企业和家产式政府。他将合理化—合法化的组织形态所行使的权威称为“法定权威”，它基于合理合法的规章制度，以组织内的各种规则作为领导权威的基础，人们相信拥有权威的人在法律规则下有发布命令的权力且发布的命令都要受到规章制度的约束，这种基于规则和程序约束与层级节制的组织韦伯称之为科层制组织。这是一种不同于家族式企业或家产式政府的业主式管理或家长式管理的新的职业性管理。[5]中国的政府组织形态受到了传统的家国同构的家族式组织形态和家长式管理的影响，尚未真正建立起合理化—合法化的科层制组织形态。近些年来中国虽然建立了层级节制的命令—服从关系，拥有各种内部控制的规则和程序，但在实际运作中离理性化—合法化的科层制组织的要求相去甚远。各级各部门领导人的权威是一种类似于家长的无限权威或绝对权威而非“法定权威”，上级领导人在任命下级领导人和推动工作开展时要求“一把手负总责”，一把手对所管辖的地区或部门承担着无限的责任，这种无限的责任和负总责的要求，迫使一把手将组织内各种权力集中于自身，唯有集中起组织内近乎无限的权力才能担负起无限的责任，这无疑会突破法定权威的限制。各级各部门领导人在单位体制中对单位成员也承担着类似家长的无限责任，要帮助单位成员解决各种各样的困难和问题，改善其待遇，从而赢得单位成员的爱戴和拥护。这种双重无限责任都要求他将组织内的各种权力都集中于自己，家长制和一言堂因此盛行。单位体制内上下级关系还表现出恩荫—忠诚的人身依附关系，上级领导将职位当做一种有价值的资产赐予下属并自主决定是否庇护特定的下属，下属唯有以对领导的个人忠诚和服从来换取职位的安全感。规则和程序对组织领导人权威的约束因此被软化，在下属的配合下，组织领导人可以通过所谓的“走程序”操纵规则来实现自己的意图。组织领导人的决策受到他所处的各种人情关系网的影响下而做出，决策的理性化程度严重不足。公共资源在部门和单位支配和使用过程中逐渐变成部门和单位的资产，公私不分，资源浪费严重。在人才的招聘录用和选拔任用中，人情关系的重要性往往超过才能和专业资格。这些都说明，在建立现代科层制政府方面中国仍有很长的路要走。

(六)现行公务员制度存在内在缺陷，职业化程度严重不足。现代公务员制度建立在政治与行政二分法基础上，将民意代表和政府领导视为一种表达国家意志的政治职业，将日常的行政管理视为一种执行国家意志的相对独立的专业和职业，缩小执政党干预政府人事管理的范围，实现职业政治家和职业文官的分类管理，疏通各自的职业发展通道，提高各自的职业素养和能力。中国现行的公务员制度建立在政治与行政融合的基础上，职业政治家和职业文官的职业发展道路相同。公务员实行考试录用考绩晋升，事务类公务员通过党政领导干部选拔任用制度通道可以转换为党政领导干部即政务类公务员，下级党政领导干部可以通过党政领导干部选拔任用制度通道晋升为上级党政领导。事务类公务员计划分为三个序列，即综合管理类、行政执法类和专业技术类公务员。目前只有综合管理类公务员区分了领导职务和非领导职务，划分了职级档次和薪酬水平。行政执法类和专业技术类公务员职位分类和职级待遇方案至今没有出台。公务员的涵盖范围也大大超出了行政管理的范围，党群组织、人大、政协、法院、检察院工作人员都归入国家公务员行列，参照国家公务员的职位分类和职级待遇来管理。由此导致所有的公务员都比照综合管理类公务员职位分类和职级待遇方案来管理，竞争领导职务成为公务员解决自身地位待遇的主要渠道。现行的公务员制度导致致力于收集民意、反映民意、表达公众意志以形成政策议程的职业政治家的严重匮乏。各级党政领导人忙于日常的政府管理工作而出现官僚化倾向，对民意的敏感度、把握准确度和回应程度大大下降。领导者个人在公务员录用和晋升上作用的突显和事务类公务员可以通过党政领导干部选拔任用通道自由转换为党政领导人，导致事务类公务员出现政治化倾向。政治上的忠诚和服从甚至是对各级领导者个人的忠诚和服从成为个人职业发展的捷径，政府管理所要求的职业操守、职业精神和职业能力则出现下降趋势，公务员群体“官本位化”倾向严重而政府管理职业化程度逐步下降。