政府治理现代化与政府治理改革 （2）

三、政府治理的第二次现代化

第二次世界大战后特别是20世纪60年代以来，西方公共行政理论经历了一个从经典行政理论向新公共行政理论、新公共管理理论和新公共服务理论发展演进的过程。1968年兴起的新公共行政理论倡导将社会公平而不是将效率当做公共行政的核心价值，倡导民主行政，倡导建立回应性强、应变灵活、顾客导向的政府组织形态等，为公共行政学的发展作出了贡献。新公共管理理论是20世纪80年代以来兴起于英美等西方国家的一种新的公共管理理论。新公共管理理论提倡顾客至上的价值理念，主张政府的职能是“掌舵”而非“划桨”，倡导在政府管理中引入竞争机制，强调追求效率，建议改造公务员制度增强其政治敏锐性，推动创建有预见性和事业心的政府。该理论成为20世纪80年代以来兴起于西方的行政改革的重要指导思想之一。新公共服务理论则是一些学者在对新公共管理理论的反思中提出来的。这些学者认为，公共管理者应该集中精力于承担为公民服务和向公民放权的职责，他们的工作重点应该是建立具有较强整合力和回应性的公共机构。

自上世纪中叶开始，西方发达国家普遍实行“福利国家”制度。但上世纪六七十年代以来，石油危机、经济滞胀、政府财政危机、公共服务效率不彰等因素叠加，导致社会普遍不满，政府治理变革提上议事日程。人们开始从政治上批判“福利国家”，推崇自由市场的价值，主张用市场过程取代政治或政府过程来配置社会资源并且做出相应的制度安排。公共企业的私营化、公共服务的市场化、公共部门之间的竞争、公共部门与私人部门之间的竞争，广泛进入西方国家的政府改革策略。市场化改革，既为政府减负，也要求政府放权。私营企业优良的管理绩效和先进的管理方法，成为政府管理创新的可行选择。1980年，撒切尔政府推行以缩小政府规模和进行“财政管理创新”为中心的改革，其后的梅杰政府(“公民宪章运动”)、布莱尔政府(“第三条道路”)继续推进政府改革，进一步发挥市场化作用；新西兰则在1988年开始以“政府部门法案”为蓝本的改革；加拿大在1989年成立“管理发展中心”，并于次年发表题为《加拿大公共服务2000》的政府改革指导性纲领；美国于1993年成立“国家绩效评估委员会”，用来指导政府改革，后于1998年更名为“重塑政府国家伙伴委员会”(National Partnership for Reinventing Government)。这些改革的共同特征在于，努力发挥市场机制在公共服务供给中的作用，积极借鉴私营企业管理技术和方法，提升政府管理能力和公共服务能力。发源于西方发达国家的政府改革在全球范围内产生了广泛的回响。

上世纪90年代以来，在吸收新公共管理理论、公司治理理论和全球治理理论并总结发达国家政府改革实践基础上，以公共治理为研究对象的新的治理范式应运而生。它是对第二次世界大战后西方发达国家为应对信息化等后工业社会的挑战而展开的政府治理的第二次现代化努力的理论总结，同时又对现实生活产生了深远的影响。这种新的治理范式论述的内容范围广泛，涉及政府治理模式变革、政府治理工具更新、政府治理结构优化、政府治理机制完善、政府治理技术革新等诸多内容，我们分别加以论述。

(一)政府治理模式的变革。曾凡军在总结相关研究的基础上指出，西方政府治理模式经历了一个从科层式治理经过竞争性治理和网络化治理走向整体性治理的变革取向。19世纪末以来，西方国家建立起现代科层制政府，依靠科层化的政府组织对社会进行独自的治理并独立承担福利服务的供给职责，命令—服从和命令—控制的规制关系在政府治理中占据主导地位。20世纪70年代末期以来，西方国家政府财政渐感难以独自承担福利服务供给之责，福利多元主义思想兴起。同时过度的政府规制也抑制了市场和企业的活力。政府工作效率不高也备受非议。英、美、德、新西兰等西方国家开始努力引入竞争性治理的新模式。竞争性治理模式强调将市场的竞争激励机制和企业的管理管理手段引入公共部门，减少政府规制，激发市场活力，提高政府工作效率，建设“企业化政府”和“竞争型政府”。随着信息技术的发展和福利多元主义的兴起，在福利服务供给等方面，政府治理逐步变成一个由多元行动者组成的互动网络，网络中的多元行动者通过谈判与协商达成共识采取集体行动。网络化治理是“看得见的手”(政府)与“看不见的手”(市场)的“握手”。科层式治理整合不足，竞争性治理缺乏协调，网络化治理转嫁责任。针对上述弊端，“整合性治理”的新模式应运而生。“整合性治理”注重整体性和系统性，通过实行整体性的预算体系、大部门式治理、公私部门和不同层级的整合、建立单一的中央数据库、整合性的无缝隙服务等来解决多中心治理所带来的服务裂解和功能碎片化等问题，努力建设“整体性政府”。在竞争性治理和网络化治理等多中心合作治理基础上走向注重整合的整体性治理，代表着政府治理模式的一种新趋向[6]。政府在新的治理模式中的作用是合作伙伴关系的促成者，公共治理的掌舵者，多元行动者的协调者，公共价值的推动者。

(二)政府治理工具的更新。政府治理工具是为达成政府治理目标所采用的行动策略和方式。面对信息化和全球化的挑战，最近20多年来，各国政府治理工具的选择和创新出现了一些新的特点：公共服务的市场化机制得到重视和广泛应用；重视非营利组织的作用，强调自愿机制和自我服务机制；进行规制改革，放松规制，变命令—控制式的规制为以绩效为基础的规制[7]；在社会事务的治理过程中，强化信息沟通机制和行政指导等[8]。正如萨拉蒙所指出的那样，新公共管理运动所推动的政府治理模式的变革意味着以往由政府官僚机构直接提供的公共服务越来越多地转由与政府合作的第三方部门如私营企业、非营利组织等来提供，“第三方政府”或“间接政府”要求政府更加注重运用间接性政府治理工具实现自己的治理目标。间接的政府治理工具对管理、责任和正当性都构成了挑战。公共问题的解决需要依靠广泛的协作关系而非仅靠政府所能解决，政府治理代替政府管理成为新的理论范式意味着政府关注的重点应当从机构和项目转移到工具的选择上、从管理科层机构转移到管理网络、从公私部门的对立转移到公私部门的跨界协作、从命令与控制转移到谈判与协商、从管理转移到赋能。[9]在当今世界，政府治理工具的创新已经成为提高政府治理绩效和能力的重要途径。

(三)政府治理结构的优化。政府治理结构是协调政治委托人与代理人之间的责、权、利关系的一系列制度安排[10]。第二次世界大战后西方发达国家在优化以政治委托—代理关系为核心的政府治理结构方面做出了不懈的努力。在选民与民选政治家之间的政治委托—代理关系中，通过建立选区办公室、定期与选民见面、政治捐赠信息公开、政务公开、选举罢免机制等一系列制度安排，加强了选民对民选政治家的激励和约束。两次选举之间，议会作为民意代表机关强化了对行政机关的监督，通过设立各种专门委员会、强化审计监督、设立议会行政监察专员制度、建立议会研究咨询机构和统计分析机构等加强了对政府的监督。政府领导人通过建立政策咨询顾问机构任命外部专家担任顾问、开放高级公务员遴选渠道、强化行政监督、适度扩大政治任命的范围等制度安排加强了对职业文官的政治控制。司法机关则通过建立抽象行政行为的司法审查制度和违宪审查制度加强了对立法机关和行政机关的制约。通过实行地方分权和地方自治等分权化改革，强化了地方民众对地方政府的监督与约束。

(四)政府治理机制的完善。政府治理机制伴随于政府治理的全过程。政府治理过程是政府根据公民的利益诉求，运用公共权力制定和执行公共政策，通过多种方式提供公共物品，解决公共问题以满足公民基本需求的过程③。

政府治理机制是规范政府治理过程中公民参与行为和政府政策实施行为的规则和程序的总称。实行参与式治理和强化对公共权力运行过程的规则和程序约束是西方发达国家完善政府治理机制的基本方向。参与式治理倡导公民参与政府治理过程特别是参与决策过程，建立政府与公民及社会组织的合作、协商和伙伴关系，增加公民在决策过程中的发言权和问责度④。为推动参与式治理和有效约束公共权力的运行过程，制定行政程序法加强行政程序制度建设成为许多国家的普遍做法。美国、德国、西班牙、奥地利、葡萄牙、日本和我国澳门地区等都制定了专门的行政程序法。行政程序制度通常包括信息公开制度、决策听证制度、公告评论制度、合法性审查制度、决策责任追究制度、告知制度、听取陈述和申辩制度、职能分离制度、不单方接触制度、回避制度、书面记录和决定制度、说明理由制度、时效制度、救济制度等程序性制度⑤。程序具有独立价值以及程序正义与实质正义并重的理念在第二次世界大战后逐渐传播开来并得到人们的普遍承认。

(五)政府治理技术的革新。第二次世界大战后西方发达国家在政府改革过程中广泛采用了企业管理的技术手段和信息通信技术等新技术对政府治理进行“流程再造”，提高了政府治理的绩效。在建立企业化政府过程中，企业的战略管理、目标管理、全面质量管理、绩效管理、人力资源管理、薪酬管理、财务管理等方面的技术被引入公共部门管理中并导致政府工作流程的重组，提高了政府工作的效率。随着信息社会的悄然到来，在政府治理过程中引入信息技术，改造政府的组织结构、权力和责任配置结构和工作流程，实行电子政务(E-Government)并最终走向电子化治理(E-Governance)。汪玉凯、杜治洲将电子政务的发展区分为四个阶段，即以组织为中心的电子政务(侧重于政策的执行)、以公众为中心的电子政务(侧重于为公众提供政务服务)、以组织为中心的电子化治理(侧重于建立标准的网络组织便于决策)、以公众为中心的电子化治理(侧重于发展决策中的公民参与技术，增强政府的回应性)。他们指出，美国已经进入从第三阶段向第四阶段的转化时期，而中国尚处在从第一阶段向第二阶段的转变时期[11]。电子化治理已经成为政府治理的一种重要的新形态。政府治理技术的革新和新技术的采用在促进政府治理变革方面正发挥着越来越重要的影响。