杨伟民：用严格的法律制度保护生态环境

党的十八大提出了推进生态文明建设的内涵和目标任务，十八届三中全会明确了生态文明体制改革的主要任务。十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），进一步要求加快建立生态文明法律制度。从党的十八大、十八届三中全会，再到四中全会，我们党分别从建设、改革、法律3个维度，一步步深化了对生态文明的认识，明确提出了生态文明的建设任务、改革任务、法律任务。要认真学习和深刻领会《决定》精神，用严格的法律制度保护我们美丽的家园，保障人民群众身体健康。

一、充分认识用严格的法律制度保护生态环境的重大理论意义和实践意义

《决定》提出“用严格的法律制度保护生态环境”，虽然是短短一句话，但内涵十分丰富，深刻阐述了保护生态环境、建设生态文明的根本在于法律制度。过去，人们把生态环境问题当作一个技术性的问题，认为是一个发展问题，以为生态环境问题会随着发展自然解决。现在，我们认识到，生态环境问题不仅是一个技术性问题、发展问题，更是一个体制问题、法律问题。

人的生存发展，既需要吃的农产品、穿的和用的工业品，更需要清新空气、清洁水源、舒适环境、宜人气候。这就是生态产品。过去，一方面生态环境良好，空气清新、水源清澈，另一方面，在吃不饱、穿不暖的时代，人们不会关注生态产品。但在资源短缺、生态退化、环境恶化、气候变化、灾害频发的当代，清新空气、清洁水源、舒适环境、宜人气候越来越成为人们生活的必需品。用严格的法律制度保护生态环境，本质上就是用法律保障人们享用生态产品的权利，就是保障人的生存权和发展权。权利是法律授予的，保护生态环境，保护人们生态产品享用权，必须依靠法律。

生态产品从哪里来呢？森林、草原、湿地、湖泊、海洋等生态空间，是生产生态产品的“耕地”或“机器”。这些生态空间，具有吸收二氧化碳、制造氧气、涵养水源、保持水土、净化水质、防风固沙、调节气候、清洁空气、减少噪音、吸附粉尘、维护生物多样性、减轻自然灾害等功效，提供这些功效的过程就是生态产品的生产过程。因此，保障人们享用生态产品的权利，必须保有必要的生态空间，必须保证污染物排放不超量、不超标。近年来频频光临的雾霾，一方面说明向空气中排放的污染物太多，超出了大气净化能力；另一方面是因为过度开发使能吸附污染物、净化空气的生态空间减少太多了。要保护生态产品的生产能力，防止向大自然超量超标排放污染物，既要注重发挥税收和价格等的作用，更要依靠法律，明确开发边界和生产底线。

生态产品是公共产品，生产生态产品的生态空间具有公共产品属性。这些生态空间不仅是我们当代人所有的，也是我们的后代的，是我们的子孙的。不能为了当代13亿中国人，就不顾未来几十亿、几百亿中华民族子孙后代的生存发展，不能为了追求当代人更幸福，就损害后代人生存发展的权利。由于子孙后代不能为自己讲话，所以当代人必须替他们讲话，法律必须包含我们对后代的责任。生态空间具有不完全产权属性，即使你拥有这片森林、这条河流的所有权，也不能尽情挥霍，任意改变用途，可以拥有所有权，可以处置，卖给别人，但不能为了自己获取收入任意改变用途。尽管很多国家土地、森林是私人所有的，但也要严格依据法律以及配套的空间规划等进行用途管制。唯有法律才能作出这种产权界定和用途管制的制度安排。

二、牢牢把握用严格的法律制度保护生态环境的基本要求

用严格的法律制度保护生态环境，要解决秉持什么理念，采取什么价值取向来建立生态文明法律制度问题。《决定》按照问题导向原则，针对我国生态文明法律制度存在的突出问题，重点强调了三个基本要求。

（一）要有效约束开发行为

生态环境的破坏，是人类对自然无度无序没有底线开发的结果，矛盾的主要方面在人，不在自然。建设生态文明，关键要纠正人的行为，从征服自然、损害自然、破坏自然，转向尊重自然、顺应自然、保护自然。生态文明的法律制度，包括立法、执法、司法的出发点都应放在如何约束和调整人的行为上。如果法律的立足点仅是大而化之地说为了保护生态环境和人体健康，为了防止某种自然现象的发生，为了加强政府对某类自然资源的管理，而不是从源头上约束人的开发行为，也就难免对自然生态系统的破坏。

生态文明与工业文明的区别在于，生态文明不是事后治理，而是源头防止，不是出了问题再来补救，而是破坏自然的事情根本就不做。从源头上看，生态不文明，或人类不想要或力图减少的东西有：碳、污染物、垃圾、洪水、地质灾害、地面沉降、沙尘暴、水土流失、沙漠化、荒漠化、生物物种减少等。这些现象，如果我们人类不做，有些就不会产生，如果做得对，程度就会减弱。比如，若要减少污染物排放，就要减少资源消耗量，就要减少浪费和过度消费，减少低寿命建筑和基础设施；若要减轻洪水，减少径流量，减少地质灾害，就要控制开发强度，减少水泥覆盖的面积；若要减少地面沉降，就要减少地下水超采；若要减少沙尘暴，减少水土流失和沙漠化荒漠化，就要减少对山体森林湿地湖泊草原河流的滥采滥开，等等。所以，我们要建立的生态文明法律制度，首先必须是一个有效约束人的不当开发行为的法律制度。