杨伟民：用严格的法律制度保护生态环境（3）

三、加快落实用严格的法律制度保护生态环境的主要任务

《决定》同党的十八届三中全会确定的生态文明体制改革任务相配合，从产权、开发保护、生态补偿、污染物防治的全过程，提出了建立生态文明法律制度的重点任务。

（一）建立健全自然资源产权法律制度

产权制度是市场经济的基石。归属清晰、权责明确、监管有效的自然资源资产产权制度，是建设生态文明的基础性制度。改革开放以来，我们对自然资源产权制度进行了一系列改革探索，但仍存在着如中央与地方的权利界定不清和利益冲突、部分自然资源的全民所有权虚置、自然资源资产大量流失、“公地悲剧”屡屡发生等问题。要加快建立健全自然资源产权法律制度，落实全民所有自然资源资产所有权，建立统一行使全民所有自然资源资产所有权人职责的体制，授权其代表全体人民行使所有者的占有权、使用权、收益权、处置权，对各类全民所有自然资源资产的数量、范围、用途实行所有权意义上的统一监管，享有所有者权益。鉴于我国地域广阔、自然资源资产总量巨大、资源属性有所不同等情况，可实行中央政府和地方政府分别代表国家履行所有权人职责的体制。同时，要科学确定全民所有和集体所有各自的产权结构，合理分割并保护所有权、管理权、特许经营权等。

（二）完善国土空间开发保护方面的法律制度

完善这方面的法律制度，是同党的十八大和十八届三中全会确定的建立国土空间开发保护制度，坚定不移实施主体功能区制度完全一致。建立国土空间开发保护制度，首要任务是制定国土空间开发保护方面的法律制度。我国虽然制定了很多环境保护或污染物防治的法律，但还没有系统性地保护自然生态即国土空间开发保护方面的法律；虽然法律已基本覆盖所有种类的自然资源，但主要是开发利用和加强管理，没有系统性规范开发行为，而各单行法一定程度上割裂了生态的系统性、整体性，难以达到整体保护生态的目的。正像习近平总书记指出的那样，“如果种树的只管种树、治水的只管治水、护田的单纯护田，很容易顾此失彼，最终造成生态的系统性破坏。”要按照自然规律，树立空间均衡原则，积极调整空间结构，坚决控制开发强度，大力增强生态产品生产能力，严格按照主体功能区定位推动发展。对生态系统脆弱或生态功能重要的重点生态功能区，要实行限制开发，严格管制各类开发建设活动，严格耕地和生态空间用途管制。对各级自然保护区、世界文化和自然遗产、风景名胜区、森林公园、地质公园等，要进行体制整合，建立国家公园体制，依法对国家公园实行禁止开发，少量的旅游活动必须严格控制在不干扰自然生态和文化自然遗产原真性、完整性的前提下。

（三）制定完善生态补偿的法律法规

生态产品属于公共产品，不可以分割消费，很难计量每位消费者的消费量。同时，生态空间在当代的价值可能不是很高，但对后代人的发展则具极高价值。在市场机制下，当代市场价格不可能完全反映未来数十年甚至数百年的价值，当代人不会为未来的高价值支付现期价格。另外，以生产生态产品为主的重点生态功能区，也有利用当地资源谋发展的权利，其生产的生态产品也要有回报。为此，必须通过法律制度，确立生态有价原则和生态补偿机制。按照党的十八届三中全会精神，生态补偿包括纵向补偿和横向补偿。纵向补偿是中央政府或省级政府通过均衡性财政转移支付方式对重点生态功能区的补偿。目前中央财政已经开展，但依据的是《全国主体功能区规划》，尚无法律依据。横向补偿是由生态产品受益地区对生态产品生产地区的补偿，目前仅在个别地区进行探索，但力度不大、进度不快，原因之一也是法律依据不足，无法全面和强制性地开展。生态补偿立法的缺失，已经对生态环境保护带来影响，亟待填补这一空白。要抓紧研究制定生态补偿基本法，可以本着“宜粗不宜细”原则，先对基本原则、对象与范围、类型与种类、补偿方式、资金来源、基本标准等进行规范，在此基础上针对不同生态类型制定更可操作的单行法。

（四）制定完善土壤、水、大气污染防治及海洋生态环境保护等法律法规

我国污染防治的法律法规已经比较健全。2014年4月，十二届全国人大常委会审议通过了新修订的《环境保护法》。同时，我国已制定了《大气污染防治法》和《水污染防治法》，但这两部单行法，存在着违法处罚力度过小、区域性和系统性防控考虑不多、总量控制和许可管理落后于改革要求等问题。另外，我国目前还没有专门的土壤污染防治法。考虑到当前土壤、水、大气污染十分严重，人民群众反映强烈，防治任务十分艰巨。为解决加强土壤、水、大气污染防治的法律依据问题，并更好地与新修订的《环境保护法》相衔接，《决定》强调要制定完善土壤、水、大气污染防治等法律法规。目前，《大气污染防治法》的修改已经列入全国人大常委会2014年立法工作计划，《水污染防治法》的修改和《土壤污染防治法》的制定已经列入十二届全国人大常委会的立法计划，要按照《决定》要求，加快推进相关工作。我国海洋生态环境保护方面已经形成了“一法三条例”，即《海洋环境保护法》、《防治海洋工程建设项目污染损害海洋环境管理条例》、《海洋倾废管理条例》、《海洋石油勘探开发环境保护管理条例》。《海洋倾废管理条例》和《海洋石油勘探开发环境保护管理条例》制定得比较早，与一些国际公约的条款和现行其他法律存在不衔接的问题。《海洋环境保护法》存在缺乏生态补偿、总量控制、处罚偏低等问题。要按照《决定》要求，加快修订“一法三条例”，同时启动《海洋法》的前期研究工作。