郭凤海：法治民主是社会主义民主发展的新阶段 （3）

（一）正确把握从“法制体系”到“法治体系”的发展进程

十八届四中全会《决定》明确提出“建设中国特色社会主义法治体系”，标志着中央的法治思想从“法制体系”向“法治体系”的深化和发展。

我们注意到，改革开放以后，尽管我们提出了“三点水治”的“法治”，但法治建设的重点，主要还是制度法规体系建设，主要体现为“利刀制”的“法制”，而不完全是“三点水治”的“法治”。从完整意义上讲，法治既包括法律制度体系，也包括运用法律制度体系进行的治理实践。推进民主法治建设，光有文本意义上的法规制度是不够的，更重要的是把字面上的法规制度落实到实践中。换句话说，我们的制度法规体系基本上是相对完备的，但是，运用制度法规的治理模式还相对滞后。而十八届四中全会《决定》，就是在中国特色社会主义法律体系已经基本形成、基本实现有法可依的基础上，开始更加注重解决法治建设的全面性，更加注重解决法律规章切实得到有效实施这个重大问题。因此，《决定》把中国特色社会主义法治体系，界分为法律规范体系、法治实施体系、法治监督体系、法治保障体系和党内法规体系，倡导和推进实现制度创新与治理升级的有机统一，彻底解决“纪律约束失效”“司法不作为”的问题。

（二）切实做好“群众路线＋法治＝人民民主”的历史合题

近一个时期以来，通过学习总书记系列重要讲话，我有一个深切的感受，就是总书记在政治上特别重视强调三个问题：一是“改革开放前30年”与“改革开放后30年”的关系问题；二是走群众路线问题；三是强化制度、法治在国家政治生活中的地位作用问题。把这三点合起来，可以领悟到总书记正带领我们做一道意义重大深远的“历史合题”，就是正确把握毛主席主政的“前30年”与改革开放以来“后30年”的有机统一，做“群众路线＋法治＝真正的人民民主”这道历史合题。考察中国民主法治的发展进程，会发现毛主席当年实际上带领我们做了一道“初创探索题”。在这个阶段，老人家特别看重群众运动，但是，这个群众运动却缺乏制度、法律规范，被搞成了无法无天的“大民主”。针对这个问题，邓小平在改革开放以后特别重视制度、法制建设，带领我们做了一道“拨乱反正题”。这个“拨乱反正题”当然不是全盘否定毛泽东，而是在反思教训中继承、在修正错误中发展，体现了社会主义民主法治在中国自我肯定、自我否定，趋向于否定之否定更高境界的发展进程。

但是，这个过程至今还没有完结。习总书记指出，我们现在制度建设中还存在许多问题。也就是说，改革开放以来，我们虽然建立了一整套制度体系、包括法律体系，但是，如何使制度法律更好地贯穿人民民主内容，充分体现党的群众路线，仍然是一个有待进一步深化的重大现实课题。没有民主灵魂的制度，与没有制度法律约束的民主同样可怕。“文革”式群众运动、“大民主”被我们废除了，但党的群众路线还要坚持，民主还要落实到各项制度和法治实践中去。现在的问题是，恰恰有些制度法规体现民主、体现群众路线不够，有些制度虽然能够体现人民权利，但在执行中由于缺乏有力的法治监督，被执行者随意曲解和滥用，导致执行中失效，群众权利受损。正是在这个问题上，十八届四中全会作出了具有决定性意义的战略选择，在国家治理现代化的全新视野下彰显了制度创新与治理升级的有机统一，使当代中国民主法治建设的方向清晰、具体、明确地呈现出来，充分体现了坚持党的领导、人民当家作主与依法治国的有机统一。

历史发展到今天。我们现在制度建设中还存在许多问题，如何使制度法律更好地贯穿人民民主内容，充分体现党的群众路线，仍然是一个有待进一步深化的重大现实课题。正是有鉴于此，党的十八届四中全会站在“前30年与后30年”的历史交汇点上，在历史的“正－反－合”题中，进一步反思“群众运动与群众路线”、“人民民主与制度法治”的关系，启示我们做一道“群众路线＋法治＝真正人民民主”的历史合题。应当大力倡导和推进“有法治的群众路线”，既防止民主脱离法制轨道，又使制度法规充分体现民主内容，使人民民主真正进入到“否定之否定”的历史合题境界。这其中，充分彰显了以习近平为总书记的党中央着眼国家长治久安，继承发展毛泽东、邓小平民主思想精华的逻辑轨迹。这实际上，就是以习近平为总书记的党中央谋划中国民主法治建设的大方向。

（三）以强有力的法治保障和推进社会主义民主健康发展

四中全会《决定》指出：“制度化、规范化、程序化是社会主义民主政治的根本保障。以保障人民当家作主为核心，坚持和完善人民代表大会制度，坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度以及基层群众自治制度，推进社会主义民主政治法治化。加强社会主义协商民主制度建设，推进协商民主广泛多层制度化发展，构建程序合理、环节完整的协商民主体系。完善和发展基层民主制度，依法推进基层民主和行业自律，实行自我管理、自我服务、自我教育、自我监督。”我觉得，这段落论述充分体现了民主与法治相结合的时代精神，在此前提下揭示了中国民主法治建设的四大现实战略路径：一是推进党内民主；二是加强体制建构；三是强化权力制衡；四是达成协商共治。

第一，推进党内民主。党内民主要在推进党的建设制度改革的基础上，着眼于执政党与人民群众的互动关系，用党内民主带动社会民主，渐近、分层、依法推进。重点做好三项工作：一个是处理好党的领导与推进民主法治的关系。习总书记强调：“中国是一个大国，决不能在根本性问题上出现颠覆性错误，一旦出现就无法挽回、无法弥补。”第二个是把党内民主和社会民主结合起来。发展党内民主，必须健全党内民主运行基本规范，进而推至全党，引导社会民主。三是党必须在宪法和法律范围内活动，做到党领导立法、保证执法、带头守法。总书记讲：“各级党组织和党员领导干部要带头厉行法治，提高依法执政能力和水平，不断推进各项治国理政活动的制度化、法律化，不断提高运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力，在法治轨道上推动各项工作。”

第二，加强体制建构。主要是加强民主政治制度建设。前面我们讲过，推进民主法治建设，光有文本意义上的法规制度是不够的，更重要的是把字面上的法规制度落实到实践中，建立健全保证法规制度科学有效运行的体制机制，这是当前需要突出解决的一个重大现实问题。正是在这个意义上，十八届三中全会《决定》明确提出了国家治理现代化这一重大命题。推进国家治理体系和治理能力现代化，把法规制度落到实处，必须进一步建构、形成支撑制度法律运行的有效治理体制和治理机制。

第三，强化权力制衡。就是强化权力运行制约和监督体系，“形成科学有效的权力制约和协调机制”。为此必须抓好两项工作：一是厘清公共权力边界。中央强调，要加快推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开，规范行政行为，加强行政执法部门建设，减少和规范行政审批，减少政府对微观经济运行的干预。这些都是厘清公共权力边界的问题。今年3月13日，李克强在两会记者会上指出，要继续推进简政放权，加快推进“权力清单”公布，界定权力的边界。二是强化权力监督。严密的权力监督既是国家治理现代化的需要，也是推进民主法治的需要。强化监督，必须突出权力监督法制化。对于老百姓，法无禁止皆可行；对于公职权力，法无授权皆不行，真正把权力关进制度的笼子里。