韩大元：树立宪法权威，推进法治中国建设 （6）

三、 我国法治与宪法发展面临哪些挑战？

那么有了这样一个基本共识以后，我们再看一下，我们目前法治与宪法的发展，正面临什么样的挑战。

（一）宪法虚无主义导致对宪法文本的普遍不尊重

宪法的虚无主义仍然是我们法治建设和宪法发展的最大的障碍。法治虚无主义、宪法虚无主义，把宪法当作工具，宪法当作手段，把法治作为一个管老百姓的规范，而不认为它是限制公权力，保障人权的价值理念，这种倾向，这种价值观，我觉得仍然是存在的。如果我们不尊重宪法文本，不尊重我们之前的历史，也就是不尊重我们的传统、我们的文化、我们的道德。如果问一般的公民，你是否读过宪法，从我们问卷调查的范围内看，只19%是读过，读过一部分的38%，加在一起大概50%。

（二）公务员，特别是一些高级干部的宪法理念脆弱，宪法意识淡薄，没有树立宪法权威

但是更令人担忧的是，我们的一些高级干部的宪法理念非常脆弱，宪法意识非常淡薄。在关系到国家核心价值观的问题上，缺乏对自己国家宪法的自信，以导致了社会价值观的混乱，没有树立宪法权威，社会上不按照宪法办事，违宪的现象还是大量存在的。正是因为违宪现象的大量存在，导致了宪法或者法治无法成为一种公共生活，无法为群体的生活方式，提供一个合理的期待。

我们做了一个问卷调查，大概这样几个问题，比如问在你的工作当中，联系最密切的法律是什么？选择宪法的大概13%左右，这个可以理解，检察官主要是跟刑法、刑事打交道，人大工作的同志主要跟人大法打交道，法院也是一个刑法、民法等等。但是整个公民都有，你是用哪个法律，你执行什么政策，基本的要求就是应该有一个宪法的意识，宪法的观点。这样你才能判断，在案件当中，你所使用的法律是否合乎宪法，是不是存在法律之间的冲突？人大的同志，你有了这种宪法意识，宪法观念，宪法的判断，你才能发现，人大制定的比如规范性的文件，拥有立法权的地方性法规是不是违背宪法。我觉得所有的公权力都和宪法有密切关系，但中国很奇怪，我们很少从宪法角度来看待问题。你怎么发现办案当中，你所使用的法律可能会发生冲突呢？当你有宪法意识、宪法观念的时候才能发现。

第二个问卷，主要看一下我们的高级公务员、领导干部对宪法的理念到底是怎么样。2008年一次，2012年一次，同样的题目。我们看到我们的宪法意识并不是很强的。大部分的公务员认为宪法是规定国家基本制度，如果司法考试的话，你说宪法规定国家基本制度也没有错，因为宪法确实规定了国家的根本制度和基本制度，但是宪法最重要的作用，不在于规定国家基本制度，而是限制公权力，但是我们问卷调查的1200人里边，真正认为宪法是限制国家权利，从这样的角度来理解宪法的不到10%，而且2008年的时候9.3%，2012年的时候又下落到3.9%。这也说明我们宪法的教育存在一些缺陷，可能过分地强调了宪法作为国家治理和国家基本制度的作用，没有强调宪法是限制权力的，同时也保障权利。

（三）公民的基本权利救济没有得到应有的重视，社会整体信任度下降，人权保障观念还需要加强

这是我们做过的一个调查。根本宪法在公民权益保护方面“根本不起作用”，或者“基本不起作用”的加在一起，大概是29%。“作为不大”的大概是50%，比较符合中国的实际。就是说我们的宪法缺乏对公民权利的有效保护，公民在实际生活当中，感受不到宪法能够保护我。所以如何完善公民的基本权利救济，仍然是四中全会以后，我们要面临的一个新的课题。

宪法自身的实践性和审查机制还需要加强

我们宪法的保障制度没有有效地发挥作用。上午我们在中国检察院开会的时候，我们也提了一个建议。根据《立法法》的规定，最高人民法院、最高人民检察院等五个国家机关，可以对国务院的行政法规以下的规范性文件，提出违宪、违法审查的要求。但立法法颁布十年，我们没有提出过一起违宪、违法审查的要求。

到2013年底，全国人大接受了备案审查的数量是非常大的。我们有一个统计数字：到2013年底，全国人大常务委员会累计收到的备案的规范性文件，行政法规是502件，地方性法规是22253件，司法解释189件。但是没有一起是我们看到的，就是在备案审核当中违宪违法而废除或者变更或者撤销的。更没有看到最高法院、最高检察院提出违宪、违法要求的一个案例。公民个人根据《立法法》规定提出违宪违法审查建议的，一共是1137件，但是我们也没有看到公开的答复或者处理的。

如果我们控制了行政法规以下的规范性文件，中国的违宪审查制度也会形成我们的经验、我们的特色，这一点上我们的确不能采取德国式的宪法法院，采取美国式的司法审查，不适合中国人民代表大会制度。但人民代表大会制度下，根据宪法和立法法的规定，我们完全可以启动中国特色的违宪审查制度，但是我们目前缺乏这样的一种观念。

所以公众对中国的违宪审查不满意，就是因为我们没有实践，我想这是我们要加强的。其实我们目前的改革当中，有些是我们已有的制度，已有的规定，没有有效得到实施。所以建设法治国家，我个人始终主张，我们不要在法治之外，我们首先回到宪法回到法律，把宪法和法律已有的规定和规范充分地落实，这样推动中国法治是有希望的。如果已有的法律的资源，我们不充分地利用，已有的法律规范我们不充分发挥作用，老是在法律之外通过别的手段来解决问题，反而不利于树立法治的权威。

所以我们正在学习四中全会的《决定》，我个人有一个学术观点。我仔细地分类了一下四中全会提出180项改革，这个听起来数量很大，我们要进行180项改革。有可能出现一种不正确的理解，说，四中全会提出来180项改革，也涉及到我这个部门的工作，我要等待180项改革完成以后再进行，已有的有效的政策，有效的法律，暂时停止，或者不严格按照法律办事，等待改革的新的精神，这是一种理解，我认为不正确的。四中全会在推进法治方面，首先是让我们用法治的精神做好我们的工作，法律上明确规定的，政策上明确规定的，我们严格按照政策和法律办事，这就是依法治国，这就是法治的思维。如果都停下来等待全面深化改革小组制定了改革的政策我们再执行，这不符合法治要求。因为四中全会的《决定》也好，全面深化改革领导小组的决定也好，毕竟它不是法律，它要转换为法律以后，才成为我们遵循的法律规则。而且全面深化改革小组，它强调一个原则，就是总书记讲的，重大改革于法有据。所以它推出的很多改革，不是通过法律的修改或者立法，或者法律解释的方式来推动的，所以跟我们目前遵循的法律原则，法律的规定是没有矛盾的。

四中全会强调，依法独立行使检察权、审判权，这是现行宪法明确规定的一个原则。比如宪法第126条规定，人民法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。这个原则在四中全会得到了进一步强调，但它不是新的规则，也不是新的精神。比如审判独立的原则、权力制约的原则，我觉得都是有法律规定的。还有一个最近大家可能关注度比较高的，《决定》提出以审判为中心的诉讼制度改革。有些检察院的同志就问，以审判为中心是不是削弱了检察机关的作用？我觉得并没有削弱，因为中国宪法135条明确规定，人民法院、人民检察院和公安机关办理刑事案件，应当分工负责，互相配合，互相制约，以保证准确有效地执行法律。制约是重点，配合是严格按照法定程序办事，分工是宪法把侦查权给公安机关，把法律监督权和公诉权给检查院，人民法院就是审判机关。三个机关在宪法上做了一个权力的划分，这就是分工。

所以结合宪法的规定来看待四中全会的一些提法的话，也许我们能够找到一些规范的依据。