“单独二孩”与生育政策的继续调整完善（5）

三、生育政策调整完善还应继续推进、稳步实施

当前，我国较低的生育水平并非是经济社会发展的自然结果，生育政策的调控作用在生育转变的过程中，尤其是在这一过程的早期扮演着非常重要的角色。从世界各国人口与经济社会发展的一般规律来看，如果没有实行计划生育政策，目前我国的生育水平仍会高于更替水平。因此，生育政策对生育水平仍然具有重大影响。“单独二孩”政策对实现人口规模均衡和结构均衡具有积极意义，但是如果就此止步不前，随着时间的演进、国情的演变，其正向效应将会逐渐弱化，负向效应则要开始显现。未来，生育政策的调整还应继续推进、稳步实施。

　1、“单独二孩”政策不足以充分改善年龄结构、增加劳动力数量

对于促进人口长期均衡发展，“单独二孩”政策的积极影响虽然十分明显，但却相对有限。必须清楚地看到，“单独二孩”政策在有效释放部分生育势能的同时，对减缓老龄化快速演进趋势、改善劳动力供求关系格局的贡献还很不够。这一政策仅仅是在防范出生人口数量突升突降、避免资源环境压力骤然加大的前提下而做出的局部性调整和阶段性完善，是在数量调控与结构优化之间做出的权衡，其贯彻的基本原则是平稳有序、渐进可控、合理审慎，未来还要以此为基础继续调整完善生育政策，决不能裹足不前。

具体而言，“单独二孩”政策虽然对于遏制人口老龄化加速发展具有一定功效，但却需要较长的时期才能充分显现，在近20年内，政策带来的影响是比较微弱的。根据人口预测结果，到21世纪40年代，实行“单独二孩”政策情况下的老年人口比例仅比维持原来较为严格的生育政策不变低2-3个百分点，这是远远不够的。类似地，未来劳动力人口缩减的趋势只会因为“单独二孩”政策的实行而略有放缓，即便到2030年前后新出生人口进入劳动力市场，劳动力人口在规模上尽管有所提升，但在比例上的变动不会太大，人口年龄结构的基本格局只会发生些微的调整。可以说，“单独二孩”政策已经为促进人口长期均衡发展创造了更好的条件，但由于我国人口总量与结构的矛盾极为错综复杂，“单独二孩”政策对总量的调控较为有效，但对结构的改善还有不足。

2、全面放开二孩是继续生育政策调整的方向

生育政策的调整完善不可能一蹴而就、一步到位，“单独二孩”政策仅仅是生育政策调整完善全过程中的一个过渡阶段。它综合考虑各个人群在计划生育政策执行历史过程中的贡献率和在生育政策调整完善现实过程中的可行性，保证与原有生育政策的有序衔接，同时也为接续全面放开二孩政策“铺路搭桥”。作为一个中间步骤，“单独二孩”政策不宜长期施行，随着我国经济社会的持续发展和人口形势的不断变化，还要从实际的需要出发继续推进生育政策的调整完善。如果未来长时间不改变生育政策，持续推行“单独二孩”政策，在波浪式的出生人口驱动下，我国的人口年龄结构可能将会愈加失衡，最终呈现在人口金字塔中的形状将会犹如“糖葫芦”一般。生育政策调整完善必然要向全面放开二孩的政策方向继续稳步发展，其最终目标应该是不分城乡、不分民族、不分地域地把所有家庭均纳入二孩生育的范围之中。未来，应当在科学评估“单独二孩”政策实施效果的基础上，适时启动全面放开二孩的政策，使我国的生育水平稳定在能够促进人口长期均衡发展的水平。

由于我国幅员辽阔，各地的生育状况差异显著，有些地区或者因为生育意愿完全转型，或者因为生育水平长期低迷，已经具备全面放开二孩的人口条件，有些地区却还有控制生育水平的必要。因此，全面放开二孩不应设定全国统一的时间表，而是应当区别对待、分类指导。根据“单独二孩”政策实施效果的评估情况，在省级层面上允许一些经济社会高度发达、生育转变非常成熟的地区在全面放开二孩政策上先行一步，或者在年龄偏大的人群中先行放开二孩政策，从而形成全国“逐步”调整二孩生育政策的局面，避免在生育势能释放过程中全国范围内的人口同一时间扎堆出生的现象，减轻全面放开二孩政策对公共服务带来的压力。值得一提的是，尽管新一轮生育政策调整完善的落脚点也将是全面放开二孩，与立即全面放开二孩的政策设计方案似乎主要就是时间早晚的差别，但是经由“单独二孩”政策过渡至全面放开二孩，可以实现生育政策调整完善的“软着陆”，比立即全面放开二孩的“硬着陆”更加契合中国这样一个人口大国的国情。这是对人口与经济社会资源环境通盘考虑的比较理想的政策选择，是生育政策调整因时而动、顺势而为的积极表现。