陈锡文：中国农业发展形势及面临的挑战（7）

三、中国农业发展面临的挑战

当前我们至少面临着六大方面的挑战和压力。

第一大压力就是面临着国际国内农产品价格倒挂的压力。在价格上顶破国际市场价的天花板，这个情况我们可能会长期面对。农民对现在的农产品价格是不满意的，他有理由不满意，因为农民的收入只相当于城镇居民的三分之一。但即便不考虑别的，不考虑消费者承受能力等因素，仅仅从国际市场的价格来看，再往上提高国内农产品的价格，无非是对国际市场打开更大的门，这是一大压力。

第二大压力就是农业生产成本上升的挑战。农业生产成本在快速的上升，特别是生产性服务费用的支出，年均增幅达到8%到9%，以这样一种速度增长，当然对农产品成本上涨的推动力很大。这与前一个压力结合起来看，相当于天花板在往下压，地板在往上升，于是中间的空间就越来越小，这是我们要面对的现实问题。

第三大压力就是中国是WTO成员国的挑战。WTO成员国对农业的支持保护要受到WTO规则的约束，我们在入世之初，经过激烈的谈判承诺，中国农业微量许可的补贴是8.5%，这个8.5%有两个含义，第一个含义是对农业的全部补贴不能超过农业生产总值的8.5%。第二个含义是对敏感农产品的补贴，粮棉油糖这些被定为敏感农产品，对这些敏感农产品的补贴，每一种农产品的补贴数量不能超过这个品种自身生产总值的8.5%。坦率的说，我们在谷物、大豆方面的补贴，按照WTO规则的算法，基本上已接近8.5%的边缘，我们对棉花的补贴，甚至已经超出了棉花生产总值8.5%的上限。最近美国的棉商棉农又在纠集其他国家的棉商棉农，准备向WTO起诉我们对棉花的补贴突破界限。这就是说，国家即便有能力想给农民更多的补贴，但是有WTO规则限制，很难办。于是我们就必须想办法调整补贴政策，因为WTO既有黄箱补贴，又有绿箱补贴，黄箱补贴就是这么一个8.5%的量，我们的农业去年占到整个GDP的10%左右，去年GDP总量56万多亿元，农业的GDP大概是5万6千多亿元。但WTO口径不包括林业、渔业，把这些扣除的话，就没有这么大，大概是不到5万亿的农业生产总值，按8.5%计算，整个补贴就是4000多万亿；那么对于粮食的补贴（实际上补贴包括大豆在内），也可以算，一万两千亿斤粮食，生产总值加在一起，算1.2元—1.3元一斤，大概生产总值15000亿元左右，按补贴8.5%，整个补贴额就是在1300亿元左右，去年我们实行的四补贴（种粮补贴、良种补贴、农机补贴、农业生产资料价格综合补贴），现在已经达到1700亿，当然这里头还要扣除对棉花和糖的补贴，这说明粮食补贴再增加的空间也很有限。

我们要进一步研究加大对农业的支持保护力度，到底采取什么措施？国际上一个通行的办法就是把对农产品的价格补贴转化成对农民的收入补贴，转到收入补贴之后，就进入绿箱，就没有限制。我们现在也正在考虑这个，为什么要在新疆对棉花，在东北对大豆实行目标价格补贴，就是想把补贴从价格中分离出来，让价格根据供求由市场来决定。对农民卖的农产品价格低于目标价格的这块差额，由政府进行直接的补贴。当然这里有很多博弈的东西，因为各国的利益都纠结在这里，美国希望能够打开中国的农产品市场，更多的进入，所以从他们的角度来看，你要守住你现在的关税配额，而他还要让你进一步压下去，我们现在在这方面也面对着比较大的压力。同时，国内经济增长进入新常态之后，财政收入的增长也进入新常态，过去财政在高速增长的情况下，每年都拿出这么多钱来用于各个方面的支持和补贴，2003年的时候，整个国家的三农支出是2300多亿，今年我们对三农的总支出达到13700多亿，这几年来，每年的增长是很快的。但是随着经济增速的减缓，整个经济运行进入新常态之后，这方面也会发生一些新的变化。所以农业支持保护制度也面临着新的挑战。

第四大压力就是农业的生态环境系统已经难以承受当前这种生产方式的压力。过去为了解决大家吃饱肚子这个最基本的问题，所以采取了努力追求粮食产量增长这样一个目标，在这个目标下，我们取得了成就，但是也付出了代价。改革开放初期，1978年的时候，全国使用的化肥，折纯量不到800万吨，现在使用的化肥已经超过了5900万吨。我们每公顷土地使用的化肥是世界平均水平的4倍以上，于是造成的土壤和水体的污染都在不断的加剧。我们现在每年使用的农药大概在180万吨左右，有关部门的测算，真正能够作用于作物发挥作用的比重不到30%，70%在喷洒过程中都喷到了地上或者飞到了空中，带来的污染也很严重。现在我国每年使用的塑料薄膜大概在240多万吨，但是每年能够回收的不到140万吨，那就意味着每年有100万吨以上的塑料薄膜残片遗留在土地里头，这些都会带来污染。更何况还有整个水体的污染或者水源的短缺，还有其他方面如工业的污染、大气的污染等等。应该说，农业的生态环境所面临的挑战和压力也是前所未有的，这就迫使我们必须尽快的考虑转变农业的发展方式，否则资源环境是难以承受的。中央从今年开始已经启动对污染的土地、超采的地下水、水源的源头等采取一系列保护和修复的政策，正在采取这方面的行动。

第五大压力就是农业科技的实力不强。这个压力应该说是很明显，一方面要看到以袁隆平院士为代表的杰出科学家在某些领域确实处在世界的前沿，甚至领先，比如说杂交稻育种我们绝对处于世界的领先地位。但是在更多的农业科研方面，我们还是落在人家后边。别的都不说，我们今天这个会，是讲科技进步、国家粮食安全，但很重要的一条，可能更多关注的都是种业的发展。我们的种业虽然也有很大进步，但与国际的发展水平相比差距还是非常大的。据有关部门的统计，国内的种子市场正在逐步的被国外的公司占领，比如说2001年的时候，国际品牌的玉米种占国内市场的份额不到1%，但到2013年已经超过了12%。甜菜的种子，国外品种现在占据国内市场的96%，向日葵种子占了60%，胡萝卜种子占了50%，整个蔬菜种子占了13%，而且还有进一步扩大的态势。国内的种业应该说有了很大的发展，但是小、散、弱的现象还并没有能够很好的克服。国务院对这个问题高度重视，2011年，国务院专门发了文件，提出了指导种业发展的意见，去年国务院办公厅又进一步发出了引导种业体制改革，实行体制创新的意见。这些年来，种业发展的速度也在加快，比如我国注册的种业企业，2011年是8700家，在这些文件的指引下，经过整合重组等，到目前为止缩减为5200家，减少了3500家。但是总的来说，我们这个国家要得了5000多家种业企业吗？正是这样的力量分散，造成了大多数企业都没有足够的创新能力。农业科技的发展，种业是最重要的。从这个角度来讲，如果不加快这方面的体制改革，推进这方面体制机制的创新，不改变我们这种科技上不强，甚至在相当多方面滞后的局面，我们整个农业在国际上被动的局面就很难改变。

第六大压力就是农业生产的组织化程度和市场化程度比较低。农业生产成本的提高，其实和农业组织化程度、市场化程度也有相当大的关系。十八届三中全会决定强调要推进各个方面的改革，农业的组织化程度、市场化程度、农业经营体制的创新等，各地也都在大踏步的向前推进，当然我们还面临着很多现实的困难和问题。我们中国所面临的很多困难和问题，确实具有国情和发展阶段的独特性，全世界具有中国这样国情的国家并不多。比如说中国人多地少，因此土地经营规模很小，由此也导致了农业劳动生产率低下，农产品缺少价格优势，没有竞争力。对此有不少人提出，抓紧扩大规模，就是土地流转集中实行规模经营。但是谁都知道，地的背后是人，如果不能够让农民转移走，转移到城镇，转移到二三产业，让他们去获得更好的收入，有更好的生活条件，而是强行的土地流转集中，那无异于历史上的土地兼并，就会引出非常多的问题。有人讲美国的农业制度好，我也承认有很多值得我们借鉴的地方，比如说目标价格制度，目标价格制度在美国是非常成功的制度，政府确定一个目标价格引导农民，生不生产是你自己的事，但是生产出来了，卖的价格高于目标价，那农民就赚了，卖的价格低于目标价，这个价格差由政府对农民进行补贴，这个政策在美国和其他一些农业发达国家都很成熟。但在中国做这个事情就非常复杂，原因是什么呢？现在全国的承包农户数量是多少？2.3亿户，但是美国家庭农场的总数是200万个，中国农户的数量是美国农户数量的115倍，同样一件事你去做，把钱补到一家一户，这个工作量、成本在中美之间要差多少？不讲中国国情行吗？关于土地流转和扩大经营规模，到今年6月底，全国家庭承包的土地已流转了3.8亿亩，占农户承包土地总面积的28.8%，流出土地的农户，有5900多万户，大约占所有承包农户的四分之一。根据第二次土地详查，我国耕地面积是20.2亿亩。现在又说农村土地流转面积3.8亿亩，占农户承包地总面积的28.8%，这些数字就对不上了。但并不是说故意在造假，全部问题就是我们20世纪90年代中期以前的土地面积是由各地一级一级报上来的，依据是这个地交不交农业税，交农业税的地就报上来了，所以1995年统计的耕地面积是14.2亿亩，其中有13亿亩是农户家庭承包经营。但是，1996年完成第一次土地详查之后数字就不对了，全国总耕地面积是19.51亿亩，比原来说的14.2亿亩多出5亿多亩地。但其实地没有多，都在那里种了，无非是过去没有纳入统计。到2012年完成第二次土地详查，土地面积是20.2亿亩，不仅没减还增了，其实所有的地都在那种着。这次的增加除了有些客观原因，比如说有些森林的边缘、草原的边缘以及新的开荒，最重要的差别就是技术手段的差别。第一次土地调查的时候，95%是用的人工入户拿皮尺测量，第二次土地详查99%用的是卫星、航拍、遥感这些技术，所以精度不一样。就按20亿亩耕地算，2.3亿户承包，一户人家就是9亩地，那么现在流转了28%，就是说现在在从事农业种植业生产的农户，总量大概是1.8亿户，有5000万户农民的承包土地给人家种，1.8亿户的农民种20亿亩地，那也就是每户种11亩地，如果扩大一倍，每户人家能够种20多亩地，就要减少一半的农户。减少一半的农户上哪里？这就是一个很大的问题，不能强迫。所以总书记特别强调，土地的流转不能搞大跃进，不能搞强迫命令，不能搞行政瞎指挥，不是流转越快越好，规模越大越好，而要根据城镇化的推进程度和劳动力的转移情况，要根据农业技术的进步水平、根据农业社会化服务的提高水平来确定。

四、中国农业未来发展的展望

对中国未来农业的发展，很重要的一条是要确立基本的概念，就是有多少人能种多少地，这是一个很基本的问题。我们现在13.6亿人，城镇化率53.7%，留在农村的人，还有将近6.3亿。专家们测算大约2030年前后，中国的总人口将会增加到15亿左右，如果说那时候我们的城镇化率达到70%，就是说居住在城镇有10.5亿人，居住在农村的还有4.5亿人。这4.5亿人是个什么概念？这是2030年前后的预测数字，离中华人民共和国建国的日子已经过去了80年，打开历史的统计资料看一下，中华人民共和国建国的时候，是5.6亿人，其中农村人口4.5亿，经过80年的努力，可能农村人口还是4.5亿。所以我们在向世界各国学习借鉴的过程中，确实要重视人家对我们有用的东西，但照搬是很难做得到的。我一直认为，世界上的两种农业是不可同日而语的，就是传统国家的农业和新大陆国家的农业是没有办法作直接比较的。传统国家的农业由于发展史漫长，人口繁衍的多，结果就是人多地少。特别是亚洲、中东、西欧一些国家的农业发展历史长，在中国，黄河流域的农业有八千年以上的历史，长江中下游的农业至少有七千多年的历史，因为人口积聚的多，所以人均耕地面积少，形成了有一种自己特点的农业。而在新大陆国家，地理大发现之后，才被欧洲移民逐步逐步的占领，逐步逐步的发展农业，移民到那里大规模开发农业只有300来年的历史，因此那里人少地多，形成了独特的一个家庭农场可以耕种几万亩土地的局面。这两种不同的农业，又引起了农村社会方面的很大不同。中国的农民，亚洲的农民，由于人多地少，所以大多数都集聚村庄而居，相互守望，相互帮助，这是传统国家农业的基本特点，它有一个复杂的农村社会结构，以村庄治理为中心的复杂的农村社会结构。但到新大陆国家去看，南北美洲、澳大利亚，不要说村庄，一个农民家庭自己经营一个家庭农场，他连邻居都没有，因为他耕种一大片土地，而且一个农场不能光是耕地，也有草地、水源、森林，再加上道路等等，所以新大陆国家一个标准的生产粮豆的农场，往往有2万亩左右的耕地，实际占地面积往往就是三四万亩地，三四万亩地的范围之内，只有一户住在那里，所以别说是村庄，连邻居都没有，那里的农村社会结构就和传统国家农村社会结构非常不一样。

在推进农业现代化的过程中，有很多东西值得向国际上去借鉴，但是也有很多东西必须从中国的实际国情出发，必须坚守我们自己的发展道路，这是非常重要的。正是面对这一系列新的挑战和问题，所以中央如此重视研究国家的粮食安全问题，并且提出了关于粮食安全的新的思路，实际上中央非常清晰的认识到，农业发展取得了很大的成就，但是也面临着很多新的情况和问题，特别是有些新的情况和问题是我们前所未遇的，我们在这方面缺乏经验和政策储备。因此，要想解决这些问题，就必须大踏步的深化改革。去年召开十八届三中全会后，中央陆续推出来一系列的改革政策措施。十八届三中全会提出的改革措施有336项，中央农办梳理了一下，其中直接和三农有关的，有50项左右，也就是在336项中有15%左右的任务是和三农有关的。大家已经感觉到，这些措施有的已经推出了，比如棉花和大豆的目标价改革试点，比如推进土地确权登记颁证，引导土地流转健康发展，再比如户籍制度改革等，都在推进。

最近，中央全面深化改革领导小组第五次会议又审议了两项农村改革的措施，已经都见报了，一项就是引导土地流转健康发展，这个文件由中办和国办共同发出，很快还会制定一个关于农村集体经济产权制度改革试点的文件。最近还有些重大的农村改革政策正在积极研究和申报程序之中。比如说土地制度改革中的征地制度改革、农村集体经营型建设用地入市、农村宅基地制度改革试点方案，都在抓紧进行。取得一致意见并经中央审定以后，也会推出试点方案。再有大家比较关注的，农民的土地承包经营权抵押担保、农民住房财产权的抵押担保转让，有关部门正在征求各方面的意见，抓紧制定这方面的试点方案，经过批准之后，都会尽快的发出。

大家都知道，从十八届三中全会到现在一年多的时间，总书记与党和国家其他领导同志特别强调，一方面必须大力推进全面的深化改革，另外一方面又强调重大改革必须有法有据，因此三中全会之后，时隔一年中央又召开了四中全会。应该看到三中全会和四中全会这两个重要的决定，是一个姊妹篇的关系，三中全会提出了大量的深化改革的任务和要求，但是怎么能确保这些改革能够健康的推进在法治化的轨道上？显然改革需要法律提供制度保障，所以才有了十八届四中全会这个决定。在推进改革过程中，既需要法律的引领和保障，同时法治建设本身也需要大踏步的深化改革，所以四中全会又提出了关于法治建设的180多项改革任务。也可以说，我们当前面临的改革任务是极其繁重的，怎么把中央提出的这些改革要求扎扎实实落实好，特别是在农村，能够落到村落到户，能够真正起实效，这是我们当前需要认真研究的大问题。

结合起来，我觉得在推进农村改革不断深化的情况下，需要不断的去发现我们现在面临的矛盾和问题。我们也正在研究明年的农村工作要求怎么提？如果中央还同意明年继续发布一号文件，这个一号文件该怎么写，各个方面大家都在思考都在研究。明年的工作任务，特别是从生产角度去讲，我们提了这么五句话十五个字。第一句话就是调结构。我们的生产结构现在这样子搞下去，确实有问题，比如我们现在整个农业的生产，在北方看得最清楚，种大量的玉米，把玉米收下来做成饲料，可不可以考虑用一部分玉米直接作为青储饲料，不再仅仅收储子粒，而是把整个玉米作为全营养体来看待，专家测定，这样的效率可以提高，至少翻一番。但这个事为什么推不动？因为青储饲料不好算作粮食，说产了这么多饲料，粮食产量下来了怎么办？这对县市的领导压力很大，这么一个技术问题就把这么大一件事情给阻碍了。所以要通过各个方面的改革去推进结构的调整，使有限的资源能有更高效的利用。第二句话就是提品质，我们不仅要求农产品产量稳定，有些品种还要不断增长，但是更重要的是品质，随着人民生活水平的提高，大家对农产品品种质量的要求，显然是越来越高。第三是要想办法增效益，再不想方设法提高农业的效益，可能农民种粮的积极性、从事农业生产的积极性会越来越受影响。第四是保安全，农产品的质量安全确实压力很大，对消费者来说产生了很强的心理上的阴影。所以要通过我们的努力，把农业标准化落到实处，让提供市场的农产品在质量安全上更有保障。第五句话就是可持续，中国的农业不仅要为我们这一代着想，而且要为子孙后代着想。我们应逐步把中国农业引领到这样一条道路上，这是未来发展的方向。往前发展一定会有很多艰难险阻要去克服，但是说到底，非常重要的就是小平同志早就讲过的，农业问题的解决从根本上讲还是要靠科技。所以从这个意义上讲，第二届隆平论坛非常重要，就是通过科技的进步来实现确保国家粮食安全的目标，这是我们所有的农业工作者，包括农业的科技工作者、农业的管理者、农村社会科学研究者，应当共同努力的重要方向，也是我们应当完成的任务。

注：

作者系中央农村工作领导小组副组长、办公室主任，本文根据其在第二届隆平论坛上的主题报告录音整理而成。

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