邓纯东：推进法治建设的三个关键问题——十八届四中全会精神解读（5）

下面我们就对这四句话分别做一下理解。这四句话，也就是我们讲，党领导法治建设的主要的内容要求。

（一）领导立法

第一是领导立法。关于立法环节，决定本身就作出了明确的规定。立法我们大家都知道，我们国家的立法体制，是立法权主要在中央。我们各级人民代表大会的职权范围讲得非常清楚，人民代表大会是国家的最高立法机关，但是不同层级的人民代表大会，它在享有立法权方面权力不一样，主要立法权主要在全国人民代表大会及其常务委员会，省市一级，北京市这一级，有部分的地方的立法权。市级以下，像我们原来地级市工作过，地级市没有立法，地级市人大常委会没有立法项目，我们北京市城区人大常委会也不能立法。地方性的法规在省级人民代表大会及其常务委员会，全国性的法规全国人大常委会进行。这次决定就明确提出，实际上我们这些年，从立法的实践来看，也是这么操作的，我们也知道。我们所有的重要的法律法案，从草案出来，草案出来要立一个什么法，这个法的主要内容是哪些，就是同级党委会，首先要讨论工作要点，要提出主要内容，甚至要搭班子。我们立法的操作就是这么干的，要出一个法，出来以后，当然在党委的引导下，会走成一个由立法机关人大常委会的相关机构，包括政府的相关机构，还有党委的相关机构，还有学术单位相关的专业人员，要组成专门的班子，起草小组。起草小组出来的稿件先送哪里？不是先送人大常委会去表决，先送中共中央，中共中央这个稿子反复修改过完以后，中共中央把这个稿子给全国人大常委会党组，全国人大常委会党组再听取各方面的意见以后，以党组名义，以全国人大常委会党组的名义，提交给人大常委会或者人大会议，大家来讨论，大家来修改。所以我们这些年实际上是这么操作的，这次这个决定，实际上把这种操作的这些制度、工作制度规范了，把它程序化，把它规定下来。所以党领导的立法，就是在这些方面，首先在从立法的指导思想到立法的内容的确定，到搭班子这个过程就体现出来了，这是党领导立法。

（二）保证执法

保证执法这个，这里主要是指政府部门，政府及其部门的执法，我们监狱管理局是政府的部门。但是监狱管理局也好、公安局也好，政府其他的部门，政府的很多部门都有执法权的，本人过去当新闻出版局的局长，好像是文化单位都有执法权的，就是受政府委托，在新闻出版的管理方面，执行国家的行政法律法规。那么这些政府部门执法要能够体现人民的意志，体现依法治国的要求，进行正确地执法、科学地执法，怎么能保证？党的领导。党的领导为了保证政府部门的执法，我觉得有很多的途径，我们过去也是这么做的，这是我们也明确了。

第一个途径就是我们在所有的政府部门、政府本身都设有党组，大家看到我们司法局、监狱局都有党组，我们政府也有党组，你的这些业务工作，党组对这些业务的重大工作都要实施思想领导、组织领导，要告诉你最近执法的重点是什么，政策要把握哪些，这就是党组起到的作用。

还有更重要的是，所有的政府部门，大家都知道，从中央的县里面的政府部门，都设有党的基层组织，这和党组不一样的，还有机关党委，我们监狱管理局除了党组还有机关党委，我们过去新闻出版局就是这样，党组是领导核心，还有机关党委班子，这个政府部门机关党的活动。同时大家看，中国共产党政府和事业单位，党的基层组织的工作条例大家去看，我当时参加起草，其中有一条任务就是，保证监督本部门行政业务工作的开展和运行。这个职责规定，我们机关的党组织就在这里行使党委保证执法的部分职权，大家看他的工作条例，保证监督本部门行政业务工作的正常开展、职权的履行，就要起这个作用。所以这是保证执法要在政府部门，这是很重要的两个环节。

（三）支持司法

第三是支持司法。司法机关统称就是“公检法”这些司法机关。在党的领导下，独立行使审判和监督的权力。那么党对他们的领导也有的。首先政法委，所以有一些人前些年一直在攻政法委，要把政法委取消。这次明确，政法委就是保证党的司法领导的重要的组织形式，必须坚持，大家看决定原文，这次明确了。去年还有人写文章，要依法治国，首先必须取消政法委，有政法委就不可能有司法机关独立办案，不可能有依法治国，这些都是用西方的法治理念来套我们的法治实践提出的一些对中国很有害的主张。所以我们党习总书记把关，非常明确，你这次这个决定，包括讨论稿征求意见的时候还有一些人提出意见，政法委是不是不写上了。全会作出明确决定，政法委就是党对司法机关领导的组织形式，必须坚持。

当然了，前面我们讲在司法机关，包括法院、检察院、公安机关，你们涉及的这些党组、基层党组织，这些基层党组织对党员平时教育、管理、促进司法人员司法素质的提高等等，这也都是党实现对司法领导的一些方式、一些办法。这些都要加以坚持。

（四）带头守法

当然最后还有一句话就是带头守法。首先是党的各级组织，包括党员领导干部，也要带头守法。总书记讲，既要坚持依法治国、依法执政，自觉在宪法法律范围内活动，又要发挥好各级党组织和广大党员干部在依法治国中的政治核心作用和模范作用。所以这是我们今天讲的第二个大的问题，就是坚持党的领导，是中国法治建设成败的关键和根本要求。党的领导，我着重从上面四句话讲的就是的依法治国方面的引导，落到实处，从四个方面做了理解和解说。这就是我觉得是党实现对依法治国领导，必须要体现在这四句话上。领导立法、保证执法、支持司法、带头守法，这四句话都要全面落实，党对依法治国的领导，才能真正全面落实。这是今天讲的第二个大的问题。

三、建设法治政府，实现政府施政“三化”目标

第三个大的问题。讲这样一个题目，叫做建设法治政府，建设法治政府，实现政府施政的科学化、规范化、高效化。这是我们依法治国建设法治国家，一个重要的目标，也是一个可以说是关键性的任务。所谓依法治国，很重要的表现，要求政府及其部门要依法治国，要建设成为法治政府，实现政府施政的科学家、规范化、高效化。

这个“三个化”就是我多年来自己去体会的，包括学习四中全会决定自己的一些认识。我们的政府，管理全社会，经济、文化、社会各方面的事务，整个施政确实有一个要科学化、规范化、高效化的问题。只有实现这“三化”，才真正合乎一个叫做法治政府的称号，也才合乎我们十八届三中全会，习近平总书记讲的，改革要实现国家治理体系和治理能力现代化这个需要，你这样才能需要。因为整个社会各方面的事务，基本上主要是由政府及其部门来管理，这个整个社会经济生活、社会秩序，包括各种的文化、政治、各方面的秩序，能不能健康有序运转，主要是靠政府工作。所以政府工作必须科学化、规范化、高效化，这样才是叫法治政府。所以这也是我认为是建设法治社会、建设法治国家关键性的任务，实现政府的施政的科学化、规范化、高效化，是关键性的任务。

关于这个问题我们稍微展开一点，讲以下三个大方面。

    （一）政府决策要实现科学化、规范化

第一个方面的内容就是，要建设法治政府，实现政府施政的“三化”，第一个方面是政府决策实现科学化、规范化。我们说政府管理社会，我们说我们社会的各个方面，主要看政府这个活干得怎么样。政府这个活由什么来决定呢？首先由政府各个方面的决策，决策工作来决定，就是政府打算做一件什么事情，打算这件事情怎么做，这是体现这个政府是不是法治政府，你的管理是科学还是不科学，规范还是不规范，对全社会是有益还是有害，这是第一步，你决定干什么，你决定这个事怎么干，这是第一步。

我在桂林做工作的时候，县委书记让我讲一课，我说县委书记，你在我们中国这个体制下，你每天带着大家去种田，你开会一忽悠全都跟你去种田，你说明天不准种田了，所有人都跟我去扫地，你县委书记带着全部村干部都跟着扫地，也都没有问题。然后你不带着大家干，全县都停下工作我们学数学，明天大家都要学，县委书记也能做到。所以这就提出了一个什么问题呢？我说这里提出了一个，你决策是不是准确的问题。因为你让大家干什么，对这些事都没有坏处，但是究竟哪一件事是对你这个县是最有益的，最必须的，是真正是全县人民根本利益现在的需要，我说县委书记第一个本事就是，你要找出这个事来。扫地也有道理，关起门来大家读书也不能说错，也不能说犯法，去种地，上山砍柴都没错，但是所有一千一万件事情里面，一定有一件、有几件是真正最正确、最有效、最体现人民整体利益需要的事情。那么我们的政府在这里要实现法治政府，要实现决策科学化。第一件事把这个对全体人民，对你管辖的范围内的社会最有益、最正确的事找出来，实现决策的科学化。那么实现决策的科学化，这里有以下几个方面的具体要求：

1.决策内容要有限制，决策要有边界

我们刚才讲这个县委书记你可以带大家去种地，可以带大家去放牛，可以带大家去扫地，但是你不可以带着大家去杀人放火。所以决策内容一定要有限制，不能说我县委书记有权了，带着大家去抢银行都可以，那不可以，决策内容要有限制。这是决策内容上。决策内容有限制是完全必须的，是法治国家、法治政府的必须的要求。但是这次四中全会决定的两句话，我觉得必须要正确理解、科学理解，不正确理解、科学理解会容易引起歧意，会产生不好的效果。这两句话是什么呢？就是法律命令禁止了的，政府及其部门不可为。你不能说我是个市政府、省政府我去干这个事，法律命令禁止这个事不能干了你不能干，这一句话没有任何问题，100%的真理。但是后一句话需要正确理解，后一句话叫做法无授权不能为。这一句话必须要正确理解，当时征求意见，我们参与这个征求意见的时候，我当时提出我建议这句话你要么不写，可是不写和前面的话不对等，这个法无授权不可为，这个要正确理解，你不能理解成一个像有些人解释的那样，这样一个事情，我们现在找不出这条法律规定的政府说哪个部门一定要做，没有这条规矩我们就不能带，如果是这样理解我说错了，这样理解怎么行？

前两天我们开APEG会议，我就讲APEG会议，北京市政府我们都放假了，你找法律去，这是政府做出的决策，哪个法律规定了APEG会议期间北京市政府有权决定放假五天，不能做这样的理解。我说我这不是抬杠，我讲这个是在中国，我们这个管理的情况下，我们的计划生育，我们现在实行30多年，计划生育这个国策给中华民族造福，我们必须承认，贡献很大，贡献非常大，要没有这个计划生育，中国18亿人都有了，你中国资源怎么得了？计划生育国策对中华民族贡献很大。但是大家看，我们各级政府辛辛苦苦工作做下来的，但是我们有法律依据吗？没有的，哪有计划生育法？就是那句话要正确理解它的意思是什么意思，实际上是指那些，明显有害于人民、社会整体利益的事，法律没有这个授权，你不要走这个是对的。相反，明显对社会是很必须的，是全体人民整体利益需要的，但是法律制定总是落后的，现在没有这个法律，我们也必须先干，只要全体人民利益的需要，符合法治精神的，所以这两句话一定要作出正确理解。

第一句话没有任何问题，法律命令禁止你不能为，法律命令禁止，比如现在我们环境保护，哪个地方必须要保护环境，不能开采，已经有法出来了，这个山不能动了，这条河不能动了，你政府再作出一个决策我要挖山、填河不行，这个没有任何问题。但是反过来讲那句话要正确理解，你不能都是，现在还没有这套法律我们政府就不做了。我们中国政府现在有大量的事情还没有法律授权的情况下，我们必须要做，我们不做的话影响到全体人民利益的实现了，所以这个要从这个角度，就是应该有一个判断的标准，就是是否真正是全体人民整体利益的需要，和全社会经济社会发展的需要，这是一个判断的标准。所以这是关于决策的边界。