梁鹰：加强重点领域立法 全面推进法治建设 ——十八届四中全会精神解读（6）

（三）全面推进依法治国的重大改革

这就是我们刚才讲的第二个大的问题，核心内容当中第三个方面，就是重大改革的举措。决定的聚焦问题，针对影响法治发展的深层次问题和法治领域广大干部群众反映强烈的问题，回应社会各方面的关切，围绕推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，提出了180多项重要改革举措。分了四个方面，我分别和同志们简单地理一理。

（1）   立法领域：科学立法。

我们在立法领域存在一些突出的问题。比如立法质量需要进一步提高，有的法律法规未能全面反映客观规律和人们意愿，针对性、可操作性不强。还有就是有立法工作中部门化倾向、争权诿责现象较为突出；有的立法实际上存在一种利益博弈，不是久拖不决，就是制定的法律法规不大管用，一些地方利用法规实行的地方保护主义对全国性统一开放，给竞争有序的市场秩序造成障碍，损害国家法治统一。针对这些问题，《决定》从四个方面提出了一些重要的举措。

第一个是健全宪法实施和监督制度；第二个是完善立法体制；第三个是深入推进科学立法、民主立法；第四个是加强重点领域立法。关于宪法实施和监督制度，宪法问题应该是法治的根本问题，每一次我们修改宪法也好，包括这次我们起草四中全会《决定》也好，各方面对宪法的关注度特别高，左的、右的、正面的、负面的，还有别有用心的各种思潮，其目的是什么？很大一方面就是希望通过我们法治的推进来改旗易帜。现在国内外攻击我们法治不是真正法治的一个非常重要的一个论点，就是因为我们宪法没有得到真正的实施，认为我们的宪法是写在纸上的，为什么这样说？第一，他们认为我们的宪法不能进入审判，不能提起宪法诉讼。第二，他们认为我们也没有审查制度，对于一些违反宪法的行为不能够纠正，不能够追究。我们知道宪法是国家的根本大法，是国家的总章程，宪法是万法之父，所有法律的父亲就是宪法，在整个国家的法律体系当中，它具有至高无上的地位，享有最高的权威，具有最高的效力，是一个家庭当中的父亲的角色。

如果宪法没有权威、没有地位的话，等于是没有一家之主，那整个法律制度有权威是不可能的，宪法得不到实施，不能够指望法律得到实施，违反宪法的行为得不到制裁和纠正，不能够指望违反法律的行为得到制裁和纠正。所以，很多人就把我们法治不健全、法律实施不到位，追根溯源就归到宪法的地位不高，宪法的实施不到位，违宪审查不健全。所以一直以来，有不少人呼吁，要建立违宪审查制度，比如说建立宪法法院，建立宪法委员会，要开展违宪审查，要允许公民提起宪法诉讼等。针对这各种各样的一些思潮、一些观点，这次我们《决定》做了非常鲜明的回答，提出了一些有针对性的举措，而且是可行的举措，总的出发点就是要逐步提高宪法的权威，树立宪法的地位，让宪法得到有效的实施，包括哪几个方面呢？

我们提出到了坚持依法治国首先要坚持依宪治国，坚持依法执政首先要坚持依宪执政，旗帜鲜明地在我们党的文件当中提出了这样两句话，非常重要。坚持依法治国首先要坚持依宪治国，坚持依法执政首先要坚持依宪执政，提出的依宪治国和依宪执政这样一个命题非常重要。

当然，我们强调坚持依宪治国，坚持依宪执政，不等于宪政，这个跟西方的宪政不一样的，西方的宪政它的要害是什么？就是要搞多党制，要搞三权分立，要搞两院制。然后我们接下来又提出来了，要完善全国人大及其常委会的宪法监督制度，健全宪法解释的程序机制。遇到宪法问题怎么样来监督实施，怎么样解释，我们要开始建立这种程序机制。

第三个，要加强备案审查制度和能力建设，把所有规范性文件纳入备案审查范围，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件。无论是党的文件、政府的文件，还是法律法规，还是司法解释，还是部门规章，一切规范性文件，全部纳入备案审查的范围，凡是违反宪法的规范性文件，一律予以撤销和纠正。这是一个了不起的进步，我们过去有备案审查制度，比如说我们常委会有一个备案审查室，我们对行政法规、地方性法规、对司法解释、对部门规章都有备案审查。但这次是把所有各方面全部纳入进来，包括党的文件。这次明确提出来，禁止地方制发带有立法性质的文件。这句话的意思就是针对红头文件，禁止地方制定和发布带有立法性质的红头文件，包括党的文件，包括党政联合发文，包括政府的发文，包括各个部门的规章和规定等等。凡是有立法性质的，就是涉及公民权利义务的，约束公民权利的，或者给这个部门、这个地方增加权利的，减免职责的，这都属于立法性质的红头文件，一律禁止发布。

同志们，四中全会上这种改革举措力度是非常大的，所有规范性文件全部纳入到备案审查，凡是违宪违法的一律撤销和纠正，禁止地方制定发布带有立法性质的红头文件，这个是一个了不起的法治进步。还有，比如说，将每年的12月4日定为国家宪法日。这个在我们已经刚刚结束的11月1号的全国常委会也通过决定了，将每年12月4日，就是现行1982年宪法通过颁布施行的日子，定为国家宪法日，我们现行的宪法是1982年的宪法，是1982年12月4日通过的，所以，就把12月4日定为国家宪法日。那么设立国家宪法日是一个什么目的？就在全社会弘扬宪法精神，宣传宪法意识，普及宪法知识，让全社会能树立一种宪法的意识，这个非常关键。要树立宪法的权威，要提升宪法的地位，要确保宪法得到实施，首先要全社会都要关注宪法，了解宪法，知道宪法是一个什么概念，所以将每年12月4日设为宪法日。

全会提出了要建立宪法宣誓制度，凡是经过全国人大及其常委会任命和决定的人员、国家公职人员，必须进行宪法宣誓，这个是一个了不起的制度安排。我们统计了一下，在142个有成文宪法的国家当中，规定国家公职人员必须进行宪法宣誓的国家有97个，我们是第98个了。进行宪法宣誓制度是一个什么概念呢？各级人大及其常委会选举任命的或者决定的国家公职人员都必须向宪法宣誓，效忠宪法、维护宪法、忠于宪法。我们现在看美国总统就任，就要宣誓，我们香港特区行政长官要宣誓，下一个我们也要宣誓了。我们的国家主席、我们的总理，甚至我们的省长，我们的市长，只要是由人大、由各级人大或常委会任命的或者决定的公职人员都要进行宪法宣誓。通过这种宣誓制度来培养国家公职人员对宪法的这种敬畏、尊崇、信仰。宪法不是一个可有可无的东西，它就在我们生活当中，是我们必须每天要面对的、要维护的、要遵守的一个基本准则。同志们注意，这几个方面，你看上去，虽然没有什么，我们刚才说的四中全会《决定》推进法治领域改革，是把长远目标和阶段性任务结合起来，都是切实可行的，非常务实的一些举措，能落实到位的，我能做的，我就规定下来的，做不到的，或者做不到的我就不写进去，维护宪法的权威、提升宪法的地位，树立宪法的意识，弘扬宪法的精神，这几个方面，都是非常实在的一些举措。

这两年我们新一届中央执政团队，包括设立烈士纪念日，抗战胜利日等，这都是一些看上去不大，但是都是一些非常重要的一些举措。这次宪法日的设立和宪法宣誓制度的确立，意义十分重大。那么，这表明什么？我们这次提出来，我们首要的，我们提的举措第一个就是宪法。所以，我们抓住了根本，抓住了重点，抓住了关键领域、关键环节。同时提的举措很实在，又能很快够落实到位，特别是方向正确。

我们到越南发现，2013年越南进行宪法的修改，差点就失控了。当时越南发动全民来讨论、提出修宪的建议，于是各种各样的思潮就出来了，尤其是有西方背景支持的一些团体、学会、专家学者提出了各种主张。总的一条就是多党制、两院制，三权分立，直选。现在越南搞成了四驾马车：总书记是一个人，总理是一个人，国家主席是一个人，国会主席是一个人，四个头、四驾马车，群体之间互相牵制、互相制约，差一点就失控了。后来我们中央特别提及过越南共产党方面，就是你搞西方宪政的最终的一个后果就是一个，就是越南共产党丢掉政权，没有别的。

所以，方向不正确、道路不正确是要出大问题的。大是大非的问题把握不准，是要出大问题的。我们到越南去看，经济相当落后，到目前为止越南只有一条高速公路，就是从河内到中国广西的边境，就那么一点点，其他地方一条高速公路都没有，这跟他们的党不够强大，领导不够有力有很大的关系。所以，我们这些决定就亮出了我们的亮剑，就是我们的大是大非问题不能含糊，宪法问题不能含糊，我们强调依宪治国、依宪执政，但是绝对不能搞西方的宪政，绝对不能走到西方的宪政道路上去，这个很重要。