梁鹰：加强重点领域立法 全面推进法治建设 ——十八届四中全会精神解读（8）

（4）守法领域：全民守法

当前，我们部分社会成员遵法信法守法用法、依法维权意识不强，一些国家工作人员特别是领导干部依法办事观念不强、能力不足，知法犯法、以言代法、以权压法、徇私枉法现象依然存在。针对这些问题，《决定》提出了四个方面的举措。第一个是推动全社会树立法治意识，把法治教育纳入国民教育体系。第二个是推进多层次多领域依法治理，发挥市民公约、乡规民约、行业规章、团体章程等社会规范在社会治理中的积极作用。第三个是建立完备的法律服务体系，完善法律援助制度。第四个是健全依法维权和化解纠纷机制。

这个非常重要，就社会领域来讲，这是我们的一个特色，特别是我们人民调解制度。比如说目前我们已经建立了人民调解组织81.7万个，每年调解各类矛盾纠纷900多万件，调解成功率达到90%以上，不仅如此，近年来针对行业性、专业性矛盾纠纷大量上升的情况，大力加强行业性、专业性矛盾纠纷调解，指导各地在医疗卫生、道路交通、环境保护、劳动人事、物业管理等领域建立行业性、专业性调解组织，调解矛盾纠纷。

比如说，到目前为止，全国建立医疗纠纷人民调解机构有3396个，人民调解2.5万多人，2010年以来，全国共调解医疗纠纷24.6万件，调解成功率达到88.8%以上，有力地缓解了医疗矛盾。北京好象是2000年成立的这样一个机构，全国是第一家。以后我们还要强化这种人民调解制度。

以上是我们《决定》三个大的方面的内容，第一个是法治道路，第二个是法治总目标，第三个立法、执法、司法、守法四个领域里的一些具体举措，四加六加六加四，加起来总共是20个大的方面的改革举措。这就是四中全会决定的核心内容。

三、四中全会《决议》关于加强重点领域立法的问题

四中全会明确提出，建设中国特色社会主义法治体系，必须坚持立法先行，完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系。并将形成完备的法律规范体系作为建设中国特色社会主义法治体系的重要任务。立法先行，完善法律体系，形成完备的法律规范体系，这是全面推进依法治国的前提和基础。目前我国的立法，与过去相比，发生了很大的变化，应该说我们大规模的立法任务已经完成了，中国特色社会主义法律体系已经形成，我们国家和社会生活的各个方面总体上已经实现了有法可依，目前我们立法的主要任务就是完备法律体系，同时提高立法质量，还要保证宪法法律的有效实施，就做这三个方面。

完备法律体系即补缺，缺什么补什么。还有就是立法的精细化，就是整个房子的框架盖好了，门窗都有了，下面就是精装修的问题，买什么家具、买什么窗帘、刷什么墙、搞什么地板，就把这个房子精装修了，所以要完备这个体系。提出来要加强重点领域立法的问题，这次四中全会《决定》提出立法任务大概120多项，185项改革举措，涉及了七个方面。

第一个是关于公民的权利保障。第一条，要加快完善体现权利公平、机会公平、规则公平的法律制度，保障公民人身权、财产权、基本政治权利等各项权利不受侵犯。在加强重点领域和完善法治的第一条就是讲的这个，就是人权的保证。所以我们说，这个《决定》是尊重法治发展规律，把人权摆在首要位置的。

第二个是关于经济领域的立法项目。比如说，提到要健全以公平为核心原则的产权保护制度，加强对各种所有制经济组织和自然人财产权的保护制度，清理有违公平的法律法规的条款。比如说，国家保护企业以法人财产权依法自主经营、自负盈亏，企业有权拒绝任何组织和个人无法律依据的要求。比如说，加强企业社会责任立法。比如说，编纂民法典。

第三个是关于政治领域的立法项目。比如说，完善国家机构组织法。比如说，我们到底每一个机构有什么职权职能要规范。比如说，我们到底是多少个部委、多少个厅局要规范。不能朝令夕改，每换一届政府，就要调整政府部门组成，这个恐怕得有一个章法。比如说，卫生和计划生育合在一起，你得有一个说法，分就分，合就合。加快推进反腐败国家立法，完善惩治和预防腐败体系，坚决遏制和预防腐败现象。比如说，要完善惩治贪污贿赂犯罪法律制度，把贿赂犯罪对象由财物扩大为财物和其他财产性利益。所以这个很细的。

第四是文化领域立法。要制定公共文化服务保障法，要制定文化产业促进法，制定国家勋章和国家荣誉称号法，要加强互联网领域立法。关于这个国家勋章和国家荣誉称号法，我们现在正在启动这个法，这个法很重要，对每一个领域的，包括军事的、经济等领域，都有一个国家荣誉称号，作为国家勋章，得有法律，全国劳模无论是一级还是二级，得有一个建章立制，得设一套体系。比如说，医疗行业有怎么样的荣誉称号？有怎么样的勋章，有怎么样的终身成就？这都要有一套制度定下来。这个是文化领域的。

第五是社会领域立法。我们要依法加强和规范公共服务，完善教育、就业、收入分配、社会保障、医疗卫生、食品安全、扶贫、慈善、社会救助和妇女儿童、老年人、残疾人合法权利保护等方面的法律法规，要加强社会组织立法。目前我们慈善事业法正在启动，中医药法已经列入明年的计划，，基本医疗卫生法也列入五年立法规划，也在抓紧推动等。

第六个是国家安全立法。要加快国家安全法治建设，抓紧出台反恐怖等一批急需法律。我们刚刚通过了反间谍法，现在正在起草这个反恐怖法，要推动公共安全法治化。

第七个是生态文明领域立法。要强化生产者环境保护的法律责任，大幅度提高违法成本等。

从这几个方面来看，实际上我们整个重点领域立法，都是与我们全面推进深化改革相配套的，都是我们全面深化改革的重点领域和关键环节的一些重要法律制度。有的是补缺，过去没有的要补上，有的是什么呢？要修改、要完善，或者要加强。比如说环境保护，要加大违法成本，这就属于要加强的。

提高立法质量主要是解我们很多立法质量不高的问题，那么推进科学立法、民主立法，要紧紧抓住立法方面这个关键。总的来说，就是要确保立出的法切实管用，要站的住、行得通、真管用，要接地气，要能够落实实施到位，这个很关键。比如说，我们在当初制定侵权责任法的时候，当时我们就针对当前我们医患矛盾比较突出的现象，就在思考怎么设定医患双方的权利义务关系，这个怎么弄，当时也费了很多周折，也考察了很多国家的制度，也了解了各个地方的情况。既要考虑到我国现阶段的公共医疗服务水平还不高，老百姓看病难，医患双方的信息和专业知识不对称的实际情况，也要切实保证广大患者的合法权益，也考虑医疗行为的不可控因素，和医务人员症状行使权利，切实保护医务人员的合法权益，促进医学、科学的进步和医药卫生事业的不断发展。所以，设定这个法律制度，这个权利义务关系，既让患者感到有保障，也让医务人员感到有依靠，避免医务人员因产生畏惧和抵触情绪不敢行医造成医疗事业萎缩、停滞的现象。

后来我们注意到国外包括德国等国家，处理医患关系的主要依据是什么？中心一条就是抓住本质上医患关系就是提供和接受特定服务这么一个关系，我们紧紧就围绕这一点来做文章，尽可能地科学合理设定这个医患关系，医者的权利义务，患者的权利义务，最后我们在《侵权责任法》专门设了第七章，就是关于医疗损害赔偿这一条，就把双方的关系设定到位。现在看来，这个规定基本上还是合理的，但是还需要进一步调整和完善。

就类似于这种，每一个领域里面关系的调整，都非常的困难，现在的医患关系不是过去的医患关系，所以要提高立法质量，就首先要紧紧立足这个国情和实际。

最后是我们要完备体系，我们要提高质量，还有一个就是要保障实施，特别是要发挥立法的引领和推动作用，让立法真正地起作用，我们也有一些做法。比如说，这两年来，我们积极发挥立法的引领推动作用，做了一些立法。改革成熟的就及时上升为法律，比如说我们通过决定，常委会放开单独二胎政策，调整计划生育政策，让地方根据情况的制定地方的相应法规，这就是条件成熟了，就及时地立法。还有一些是，情况发生变化了，需要修改或者废止的，比如说去年我们就通过立法废止了劳教制度。我们修改了大量的法律法规。第三个就是说条件不是很成熟，又迫切需要立法的，我们就要授权。比如说广东行政体制改革，比如说上海自贸区的改革，比如说在北上广设立知识产权法院，先授权再试点，不能先试点再立法。第四个就是进行立法解释，如果对这个立法原因认识不清的，进行立法解释。比如说我们对刑法做的解释，比如说刚刚前不久还对公民姓名权做了立法解释。

这个山东有一个案子，有一对夫妇给孩子起名叫北燕云一，上户口给拒绝了，派出所说，你这个父母既不姓北，也不姓北燕，一点关系都没有，叫北燕云一，还四个字，就不受理。他们就开始起诉到法院，层层地往上告，最后最高人民法院请我们的法工委拿意见，这个到底怎么来理解，我们就做了一个立法解释。就是到底可以随父姓，还是可以随母姓，还是可以不随父母姓，我们经过反复的研究，就对公民的姓名权的问题，做了一个解释，提了几条原则。比如说我们提出的原则上要随父姓或者随母姓，也可以随父母之外的其他有附带关系的，比如祖母、外祖母这样一些有抚养关系的，或者其他的有赡养关系的，都可以。这都是过去没有出现问题的，现在出现了新情况了，立法就要及时跟进来，做出解释。

以上，这两个小时的时间，向同志们简要地介绍了我学习这个四中全会决定精神的一些体会和思考，不一定成熟，请同志们批评指正，谢谢大家！