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李良栋:用依法治国打破历史周期律(5)

第二个加强立法,完善中国特色社会主义法律体系。社会主义法治毫无疑问良法是善治的前提。亚里士多德当年谈到法治的时候他特别强调法治有两个突出的特点,一个是法的普遍性,在任何地方都能够发挥它的作用;另一个就是要一整套的良法。西方法律思想史上关于这个问题有两个不同的看法,西方的自然法学认为法治的法一定是体现道德抑制的法,而逻辑实证主义法学则认为恶法亦法,只要是制定法律就是法律,不一定有道德,那就为希特勒那种法治,墨索里尼的法治。

当年蒋介石国民党在中国大陆,去台湾之前的那套法治实际上治就是理论借口,社会主义法治一定是良法,建立在深入普遍要求和整个社会的共同道德愿望的基础之上,而良法一定要有可操作性,符合道德性。那么我们改革开放以来特别是发展市场经济以后,应该说2010年已经初步建成中国特色社会主义法律体系,但我们的法律规范还不健全,质量还不高。由于种种原因立法过程的部门利益倾向和地方保护主义色彩时有发生,而由于立法质量不高,出台的法律互相制止,互相打架,有的法律法规确定出来难以在实践中转化为具体实践,所以要提升立法质量,改善改革调整我们的立法体制。所以四中全会决定健全有立法权的人大,主导立法工作的体制机制,我们原来是简单委托部门立法,而忘记了立法只能由全国人民代表大会来指导,协调,这就跟简单的委托立法有着很大的不同。

四中全会有新意的地方就是依法赋予设区的市地方立法权,就是咱说的地级市,过去严格来说没有立法权,但是为了适应经济社会发展需要,特别是全面深化改革的需要可以行使一些立法权。那么特别重要的关于这个立法这部分谈到立法和改革决策相衔接,做到重大改革依法有据,立法主动适应改革和经济社会发展的需要,什么意思?就是说改革开放之初的时候我们要摸着石头过河,因为改革没有搞过,对改革的规定了解不多,知之甚少,那个时候改革的实际步骤,跟当时的法律法规难免存在着一些张力,紧张关系。所以那个时候摸着石头过河难免出现良性违宪,就是不得不突破现有的制度和法律的框架,这在改革开放之初是可以理解的。但是随着时间的发展和历史的前进,我们已经看到2010年中国特色社会主义法治体系基本建立起来了,对改革的规律我们也有很多的了解,那么现在的改革都要重大措施依法有据。

今年春天两会的时候习近平在一个省内分组讨论提出重大改革措施要依法有据,我说这改革就是破旧立新,就是要突破你原来的制度包括法律的框架。怎么做到依法有据?今天的改革立法先行,因为我们对事不是一点也不了解,基本把握规律,要做好顶层设计,那么重大的改革措施在制定之前,推进之前要先行调整法律,实行利改费。比如说省以下的司法机关人财物要上升到省一级来管理,不调整原来人民代表大会组织法,地方人民法院人民检察院组织法,就难以让人实现,因为他原来本级代表大会产生的向本级人代会负责的。那么一些重大的改革包括党的十八届三中全会部署经济社会改革的一些重大措施,必须要做到依法有据。大家都知道上海自贸区,启动之前是经过全国人大常委会授权的,三中全会很多改革措施,都对现行法律制度的利改费提出了新要求的,三中全会有70多件立法项目需要调整。由于改革的需要,其中需要重新制定法律的项目有20多个,需要修改和废止的有40个。

第三个重大的任务推进严格执法,建设法治政府。法治政府的问题我们讲了十几年了,现在公共服务型政府,责任型政府,法治政府。法治政府归根结底是为了进一步推进严格执法,科学执法,民主执法。四中全会决定强调法律的生命力在于实施,法治政府就是政府的所有行为和活动必须依靠法律进行,不能同法律相抵触。那么四中全会强调要依法全面履行政府职能,推进机构职能,全线程序责任法治化,推行政府权力清单制度,健全依法决策机制,把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序,建立行政机关。

内部重大决策合法性审查机制,建立重大决策终身责任追究制度和责任倒查制度,这都是要点。就是政府的机构职能编制要真正地实行法治化,依法确认、依法规范,特别是要建立政府权力清单制度。哪些事情你可以管,哪些事情你能管的都用法治确认规定下来,真正实现简政放权为市场经济的主体提供最大的经济自由活动的空间。但是把市场作为资源配给中起决定性作用,决不是政府无所作为的,中央政府要宏观调控的,而且要调控得好,地方政府要维护市场秩序的,要维护公平正义的,要为市场经济提供秩序保护的,那么这些都要通过法律把它确认下来。

整个政府行政决策的过程要求进一步合乎法律合法性。重大问题的决策,我们要依照法律进行合法审查,看它同宪法法律是不是冲突,是不是一致。而现在很多的政府有相应的机构法治办公室,但是工作还要加强,力度还要提升。那么行政决策的一些出现的问题要搞倒查机制,要终身负责,不能说在A市撤销了市长职务,然后半年以后又换了一个地方重新工作,不是说不给这些同志机会,但是这个责任你要终身承担,而且责任发生以后毫无疑问要实行责任倒查机制。与此同时还要建立行政执法跟刑事司法衔接机制,就是行政执法有时候缺乏力度,执法难确实也是客观存在,那么执法跟刑事司法配合在一起。甚至在体制机制上形成一体,这样形成执法就是刑事司法的合二为一紧密合作的过程,保证政府机关执法人员依法行使执法权。还要建立健全行政裁量基准制度,上限在哪,下限在哪,要保持一个合理的幅度。尤其是强调全面推进政府公开,而且强调以公开为常态,不公开为例外。这就给我们的政府行为,政府活动公开透明,规范合理都提出了完全崭新的要求。

第四个任务就是为了维护司法公正,推进司法体制改革。司法体制改革是三中全会决定的政治体制改革的重点,也是四中全会为了维护司法公正采取的必要措施。归根结底是为了保证司法机关依法独立行使司法权,我们现在初步措施是三中全会定的,省以下的司法机关人财物上到省一级,将来还要逐渐探索,由国家统一管理。那么为了防止司法领导干部和党的机关和其他机关进行司法干预、司法干扰,四中全会决定建立领导干部干预司法、插手具体案件处理的记录,只要你这边挂了电话了,这边马上有一个制度记录系统,不光记录,同时要通报相关的部门,然后追究责任。非法插手司法活动是违宪违法的,而另一方面为了给司法人依法独立公正行使司法权要给一定的法律保护机制,政治上的保护、人身上的保护恐怕都要到位。四中全会《决定》推动实行审判权跟执行权分离的体制改革,就是将来我们司法审判由法院不在组织实行这一块,执行要交给司法行政管理部门,把两者分开。另外最高人民法院要设立巡回法庭,同时探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院,就是摆脱长期存在的司法行政化,司法地方化的倾向。但是这不能一下子就完全废止,按现行、按照行政区划设立的司法机构,那么对司法本身也提出了更高的要求,要推进以审判为中心的诉讼制度,实行办案质量终身负责和错案责任倒查问责制度,跟行政一样。无论有意的还是能力水平不高所至,必须承担法律责任,人头都掉了,不承担责任。

最近网上批出内蒙古可能是前些年严打的时候处理的,一个小伙子本来不是强奸杀人犯,但是当时认为他是,结果真正的凶手在事后一个案件中败露了,供认了自己才是那个案件的元凶,结果委屈这个小伙子,早已经人头落地了。复查了很长时间迟迟不给结论,这些都说明司法公正乃是一个国家公正非常重要的防线。我不赞同学术界说这个司法公正是社会公正最后一道防线,那不是的,但它的确是一道重要的防线。那么人民群众怎样依照法律积极参与司法实践活动,四中全会提供了很多途径,开出了很多药方由于时间所限我就不说了。

第五个任务弘扬法治精神,推动法治社会建设。加强法治中国的建设很重要的,要在全社会的范围内普遍树立社会主义法治精神,提升社会主义法治理念。只有这样,现在意义上的法治社会才能够建立和发展起来。说到这里我想多说一句,这里讲的法治社会跟西方的法治社会不是一个理念,西方的法治社会它是一个广义的宏观上的概念,它包括了法治政府、法治国家。而我们这里讲的法治社会是社会学研究对象的社会,社会管理体制机制创新的社会,说穿了就是老百姓全体社会成员每天活动的生存发展活动着的那个社会。而恰恰这一点我们对国家权力的治理,对国家权力限制做了一些工作,但是在全民守法弘扬社会主义法治精神方面我们似乎有所不足,所以推动法治中国建设或者中国特色社会主义法治体系,它不仅仅简单是依法治国,限制国家权力,它还有全社会普遍的敬重法律,遵守法律,服从法律,那才是一个法治中国的一个全面的宏伟蓝图。

四中全会《会决》定要在全社会范围内加强弘扬法治精神,加强法治文化建设,应该说抓到了问题的实质。那么要解决好这些问题,我想对于领导干部来说,确实要树立法治的底线思路,解决好到底权大还是法大,毫无疑问坚持法律面前人人平等,法律比权力就应该是大的,而权力最高不能高于法律的。前几天某个学会在南方开了一个会,一个很知名的人说立法的过程中党领导人民立法,这时候党大,法律制定完了以后,党又必须在宪法和法律范围内活动,这时候法大。哪个阶段法也要大,如果把党高居于法律之上,那事实又是变相的人治,文化大革命那种悲惨的教训恐怕还在中国社会上再次出现和发生。所以全党同志确实要树立社会主义法治理念,要树立法治思维的底线,明确法比权大,才能够提高法治思维,善于用法治思维法治方式观察问题,思考问题,处理问题。

责任编辑:王晓云校对:总编室最后修改:
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