杨小军：树立宪法权威，全面推进依法治国（6）

12月4日被定为国家宪法日，在全民普及宪法教育，弘扬宪法精神。将来人大任命的公务员，人大决定的公务员要对着宪法宣誓，这有象征意义。我们入党的时候是对着党旗宣誓，表示忠于党，然后我们开会的时候唱国歌，表示对国家效忠，然后以后当官了呢就得朝着《宪法》宣誓，表示要忠于《宪法》，它的象征意义，示范意义特别明显。

十八大以来，习总书记多次讲到《宪法》，我们为什么要如此强调《宪法》的地位？我认为三个原因：

第一，内容决定地位，《宪法》的内容都是关于国家，关于政权，关于执政党，关于老百姓权利义务的规定，如此重要的内容当然要放到最高地位。

第二，只有《宪法》能管党管国管民，别的都做不到。党的规定只能管党，法律管国和管民，但是真正党国民都管的就只有宪法。有一天一个记者问我，他说《宪法》里面没写共产党的地位呀，我说写了呀，你看去呀。他说我看了，从第一条看到后面都没有呀。我说你再往前看就有了，什么呢？那叫序言。《宪法》确认了共产党革命、建设、改革开放的历史和成就，写了共产党一步一步走到今天的成绩。共产党的地位得到了《宪法》的确认，这就叫执政的合法性。哪个具体法律里面会写党呀，肯定不会写，但是《宪法》里面有，所以这个实际上是在党、国、民之上的一个总章程，当然要把它放在更高的地位。

第三，在法治建设来讲，《宪法》就是标志性建筑。要搞法治建设，首先要确立《宪法》的地位，如果《宪法》都没有权威，那法治的权威是不可能的。你什么法治权威，法治地位呀，你得有个老大，老二，老三嘛，这个《宪法》就是老大，它就是一个标志，标志都起不来，别的就更不要想，这就是原因。

第四个亮点，健全有立法权的人大主导立法工作的体制机制，发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用。建立由全国人大相关专门委员会、全国人大常委会法制工作委员会组织有关部门参与起草综合性、全局性、基础性等重要法律草案制度。增加有法治实践经验的专职常委比例。依法建立健全专门委员会、工作委员会立法专家顾问制度。加强和改进政府立法制度建设，完善行政法规、规章制定程序，完善公众参与政府立法机制。重要行政管理法律法规由政府法制机构组织起草。有人问，如果这样做会不会产生立法滞后，举例说《监狱法》1994年底就通过了，但是实施细则到今天也没有出台，这个问题怎么看？我想结合到这个问题来说。我们有一个选择，是让人大主导，还是让部门主导？让人大主导呢，他可以超然一些，让部门为主呢，他就屁股决定脑袋。如果按照现在这个体制呢，两个月人大常委会才开一次会，它怎么可能制定那么多法律呢？所以我们35年来我们才制定了200多部法律。如果仍然是这个体制，那它仍然很难发挥作用。但四中全会讲了，要让人大起主导作用，我想这个主导作用至少可以解出两个意思，第一，你的作用应该更加发挥。第二，你的立法的数量应该极大地提高。你量上不来，你谈什么主导作用呀？没有量就不可能有主导，但是怎么办呢？按照四中全会的规定，人大要起主导作用，主导地位就要配置主导的人员，主导的工作程序和主导的机制。所以后面讲了很多，要增加它的人，专职委员，不要老开完会就走了，在那儿坐地生根干活的人不多。

部门立法最大的弊病就是始终跳不出他那个圈子，他有他的好处，他了解这个行业，但是考虑问题往往从本部门利益出发。所以要加强综合部门的立法，既然要加强人大的立法和政府法治机构的起草立法，那就意味着我们要压缩部门立法，部门起草。

在实践当中我们经常开一句玩笑，说立法就跟下围棋一样，下围棋有两个气眼，要是没这两个气眼，你占领再多的地盘都会死掉。立法有法眼吗？有，这个法眼大多数都和部门的工作利益有关，如果这个法眼你不写进去，他就没有兴趣立这部法。

所以很多法律不是写不出来，实际上是摆不平各方博弈，既然达不成一致，我得不到这个东西，那干脆就搁置。所以如果要是久拖不决，分歧比较大，涉及各个部门的立法怎么办呢？由第三方来评估，要把它推出来，所以强调立法的这种减少它的部门性。

第五个亮点，四中全会对法治政府画了一幅图像，六个基本要求来确定法治政府。这是四中全会的一个比较大的亮点。什么是法治政府呀？就是职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信，这是我党第一次给法治政府画像，将来就按这六个标准来验收，看看你是不是像这个样子。

对行政机关坚持法定职责必须为，法无授权不可为。这是行政审批制度改革的成果。行政机关不得法外设定权力，没有法律法规依据不得做出减损公民法人和其他组织合法权益或者增加其义务的决定。这个表述基本上属于法律专家的表述。在司法系统，大家应该都能看得懂，但是我发现和司法、法律系统不沾边的很多同志看了以后不知道这写的是什么东西。实际上就是说，你要把人家的权利扣下去，首先要找到依据，法律依据和法规依据。当年北京市故宫门票涨价的时候，我们要听证，找北京市民来听，全国人民就开始调侃，说你们又不去故宫，故宫都是外地人来的，然后由你们不去故宫的人来决定我们去故宫的人要交的票价，这合适吗？这个话是有道理的，也应该是全国人民来听证，而不是由北京市的市民来听。各位在北京待的人，谁自己没事专门往故宫里边钻呀。大多数北京市的人都是亲戚、朋友、同事来了以后，你陪他去的。本人去过六次故宫，全是陪人，所以你涨价不涨价，我去听没什么用呀。汽车限购，要摇号，这叫不叫限制权利？它的法律法规依据，住房限购要有本地的户口，要有五年的税收证明，那你的依据是什么？你好歹也得制定个北京市人大的地方性法规吧，你不能搞一个什么交通局的，什么住建局的决定就完了，这就叫减损权利，增加义务。这是执法，

然后重大决策的程序被界定为五个程序，公众参与，专家论证，风险评估，合法性审查和集体讨论决定。这是重大行政决策的法定程序。行政决策当中我得把这五个程序走完了，不走出了事，那你主持会议的人就负有责任，这是肯定的，这个责任就比较好找了。