广东：在关键之年推动全面深化改革取得新成效（3）

以人为本推进城镇化中的土地制度改革

推进土地制度的深化改革和创新已成为破解城镇化进程中的社会矛盾、进一步释放城镇化动力、提高城镇化水平与质量的关键之所在

□陈再齐

人与土地是城镇化过程中的两大核心要素，既紧密关联又相互制约。工业化进程中，城镇化有效释放了人口红利和土地红利，通过要素资源的重新配置激发了经济发展的活力。然而，随着城镇化进程的推进，受土地制度的束缚，人与土地被割裂的现象日益凸显，并衍生出了一系列问题。如何在城镇化过程中，以人为本地推进土地制度改革，已成为破解城镇化进程的社会矛盾、进一步释放城镇化动力、提高城镇化水平与质量的关键之所在。

不同城镇化人群与不同属性的土地相联系，涉及不同的土地制度，需区别对待

从人的发展角度考察，以人为本的新型城镇化包括三个发展层次：制度性和两栖型城镇化、生存和发展能力的城镇化、福利和生活质量的城镇化。不同城镇化人群，在推进新型城镇化过程中，与不同属性的土地相联系，涉及不同的土地制度，需区别对待。一是，对农村居民，在农业产业化、外出就业等推动下，农村居民具有“不弃地、人进城”的诉求，合理的农村土地流转制度，将有利于释放农村居民城镇化的动机，形成新的城镇化动力，因此，土地制度创新需着重考虑承包权与经营权分离、流转等问题。二是，对近郊农村居民而言，在城镇扩张进行国有化征地过程中，农村居民在失地后被动进行身份城镇化的同时，必须同时考虑其就业等生存、发展能力的城镇化，着重解决以农民权益合理保障为核心的征地制度创新问题。三是，对用地功能实质上已实现城镇化，但土地属性仍为农村集体所有的“城中村”居民，虽已在某种程度上实现了生存发展能力的城镇化，但迫切需要通过提升所在地段的基础设施配套、公共服务等城市性，来实现服务和生活质量上的城镇化，需要着眼于创新土地国有化的征地制度、土地流转制度以及土地经营的市场化机制，实现土地的统一规划利用和效率提升。

然而，在现实城镇化过程中，受土地要素的影响，三个层面城镇化进程均受到限制和束缚，亟须推进土地制度的深化改革和创新。以人为本推进城镇化中的土地制度改革，可着重从以下几方面入手。

创新农地流转体制机制，促进农村产业化经营，释放新型城镇化的新动力

探索农地所有权、承包权、经营权分离的农地流转新机制，是破解土地对农村居民的束缚，释放人口城镇化活力的基本途径。首先，要在积累、总结试点成功经验的基础上，加快全面铺开农村集体土地的确权工作，为保障农民合法土地权益提供制度性基础。其次，要创新农用地流转制度，健全农用地流转的价格机制、市场机制，搭建农地流转公开交易平台，实现市场对农地资源的优化配置，保障流转各方主体的合法利益。再次，要通过农地的市场流转，促进农业产业化、规模化经营，促进农村土地的高效利用，促进农村和农业发展的现代化。此外，应积极探索发展农地金融，积极开展农地信托、农地抵押、农地证券、农地保险的试点工作。

创新征地制度，重构征地收益的补偿分配机制，提高持续保障与发展能力

应积极改革现有征地补偿制度，建立科学的地价评估机制，合理确定征地的补偿水平。重构征地的土地收益分配模式，创新政府、市场主体和居民间的权益协调和动态共享机制，以土地税收返还等形式确保居民的土地动态收益。积极创新征地返还集体建设用地的开发模式，通过统一规划、开发，保障村集体、失地农民获得持续的最大化收益。探索利用征地收入和土地增值收益建立农民就业、创业与发展基金，健全完善失地居民的职业技能培训体系，加大就业、创业培训力度，提升农民进城的生存和发展能力。同时，在所征土地的开发建设和产业发展中，应尽量为失地农民提供更多的就业岗位，满足其就业需求。

创新征地和流转制度，加快“城中村”和棚户区再开发，提升居民的城市性和生活质量

对全面改造的“城中村”，应着重于创新集体建设用地的国有化征地体制机制，提升居民的持续发展能力。对未能全面改造的“城中村”和棚户区，应积极探索政府与市场力量相结合的体制机制，通过开发权转移、容积率补偿等方式，为基础设施和公共服务设施建设提供用地空间，促进“城中村”、棚户区的基础设施建设与公共服务供给。积极推进集体土地经营权的集中流转，引导居民作为主体参与土地市场议价，在保障居民合法权益的基础上，实现土地利用的功能优化与效率提升。积极探索集体土地的金融物权属性，对集体建设用地的市场运作主体、股权结构、收益分成等作出明确规定，明晰集体土地的权责结构，为土地资源的优化配置提供基础。

作者系广东省社会科学院宏观经济研究所副所长、副研究员