国企改革要奔着问题去（2）

分类监管要分得科学

2015年《政府工作报告》提出：“要准确界定不同国有企业的功能，分类进行改革。”不同类型的国有企业属性不同、目标不同，在市场经济中扮演着不同的角色，分类改革的思路，既强调了国有企业的盈利性，又兼顾了国有企业的公共性，在功能分类的基础上进行分类监管，有利于进一步增强国有资产监管的针对性和有效性，同时也有利于国有经济的发展和国民福利的提高。目前的试点经验大致可划分如下三大类型：

第一类是由国家产业政策所确定，承担国家交予的保障性、公益性的业务，如具有保障国计民生的国企，再如提供公交、地铁、环卫、国防设施、公共卫生保健、义务教育类等公共产品和公共服务的国企。由于保障性的国有企业和公益性的消费具有非竞争性和非排他性，又涉及社会稳定，且容易出现外部性和搭便车行为，私人企业不愿意进入，因此公共产品和公共服务必须由国有企业提供。此类保障性和公益性较强的企业，国家保持绝对的控制力，国有资本绝对控股。

第二类是处于自然垄断和部分资源性行业的适度经营性国有垄断企业。如输电、管道然气、自来水、铁路运输、水利基础设施建设等，这类自然垄断行业具有规模报酬递增的特征，应当主要以公共绩效同时辅之以财务绩效进行评价。部分资源型垄断国有企业应由市场供求状况来决定价格，以反映资源的稀缺性，但国家必须利用税收和相关法律法规来保证公平和防止过度开发，以保证资源的有效利用。此类企业，应制定统一规范的服务、技术和安全标准，国家应保持一定的控制力，国有资本优势控股。

第三类是竞争性国有企业。包括制造业、商业、服务业等，是私人资本大量存在的领域。对于这类国企，可以将其推向市场，实现资本的合理流动。当然，这也并非意味着国有资本要完全退出。政府为了实现调控经济的目标和发展规划，需要部分国有企业分布在一些对经济发展具有战略意义的竞争性行业，并保持一定的控制力。中国还处于向成熟市场经济的过渡阶段，市场发育程度还不充分， 国有企业还有必要保留一部分在竞争性行业中以维护经济稳定。

国企准确分类之后，方能根据功能的不同实施混合所有制改革。公益性国有垄断企业被赋予强制性社会公共目标，不以盈利为目的，向公众提供高质量的公共产品和公共服务是对其进行绩效评价的依据，重点考核成本控制和服务质量；适度经营性国有垄断企业，包括自然垄断性和部分资源垄断性国有企业，以社会公共性目标为主，经济目标居次，考核重点是风险控制与整合市场资源的能力；而竞争性国有企业，则以利润最大化为首要目标，企业拥有更多的自主权。