中国共产党依法执政的观念基础（4）

二、党的执政与党的领导的区别

新中国成立之后，中国共产党进入了执政状态，即，由原先的处于“非法”地位的革命党转变为合法地、运用国家权力处理国家事务的执政党。但是，长期以来，我们的政治理论和政治宣传中没有使用“执政”这一概念来相对准确地表达我们党在国家政权中的这种地位的变化。我们长期仍然使用“党的领导”“党领导人民”“党领导国家”这类概念来表达党掌控国家政权的状态。这样，我们不自觉地用“党的领导”这一概念来表达了两个不同的政治活动现象：党对人民的领导；党在国家的执政。这两个不同的政治活动现象实际上显示着我们党在执政之后履行的两大政治功能：一方面，中国共产党作为一个政党要继续从事宣传、说服、吸引人民跟随自己前进的非执政意义的领导工作；另一方面，中国共产党作为执政党要从事行使国家权力处理国家事务的执政活动。这两大政治功能虽然在目的指向上是一致的，但它们本身的内容、履行功能的方式都是不同的。

长期以来，我们在理论上忽略了对“执政”和“领导”两大概念的区分，在现实中忽略了对“领导功能”和“执政功能”的区分，以至将履行执政功能视同为领导，也将履行领导功能泛化为执政。这种认识上的偏差，使我们逐渐地将党对人民的领导行为全都当作执政行为来看待，逐渐地习惯于用命令和服从的关系来界定党同人民群众之间的关系。这种情况如果不加以警惕和改变，最终必然会损害我们党的执政地位。

辨析和区分党的领导和党的执政两大概念的本质，从而区分党的领导功能和党的执政功能，这也是实行依法执政的重要观念基础。

党的领导是指，在以自己提出、实际上体现着中国人民的共同利益的价值观念、路线、政策吸引党外人民群众、甚至其他党派及其成员的支持和追随的前提下，中国共产党在社会的政治、经济、文化等领域的事务中从事引导、组织、带领人民群众和其他追随者为实现党所提出的价值观念、路线、政策而共同奋斗的活动。

党的执政是指，中国共产党的代表在合法地进入和掌控国家职能权力机构的前提下，以国家代表的名义行使国家权力、贯彻党的治国主张、处理全国的政治经济和社会事务、谋求和实现全国人民的利益的活动。

党的领导和党的执政虽然同样是中国共产党的政治活动，并且其最终目的指向都是相同的——实现中国人民的共同福祉。但作为体现着两种不同的政治功能的活动，其内涵有许多不同。

第一，党的领导和党的执政的主体不同。

党的领导和党的执政表面上看来，都是以党为主体的活动。实际上，这两种活动的直接主体并不相同。

党的领导的主体就是党组织自身，这是无可置疑的。就领导活动而言，党就是通过党组织自身的活动去实现和完成的。各级党委机构、各级党委机构中的各个工作机构，都有宣传、引导、组织人民群众从事某些活动以实现人民群众的利益的职能。

党的执政的直接主体不是党组织自身，而是党的代表们。

在现代民主政治的前提下，一个政党是否执政，取决于这个政党参加选举的结果。因为在选举中，接受人民(准确地说是选民)审视、检验、选择的是政党的代表，通过投票的方式获得人民授权进入国家机构的也是政党的代表，所以，只有政党的代表们有权进入国家权力机构。我们不能因为一个政党是执政党，就认为这个政党的各级组织机构、这个政党的所有成员都是执政主体。国家组织机构是属于全国人民的组织机构，是处理与全国人民有关的事务的机构；政党的组织机构是属于全体党员的组织机构，是联系与组织党员、处理与政党有关的事务、实现政党的职能的机构。所以，无论就其成员的构成而言，还是就其各自的职能而言，政党的组织机构都不能等于国家机构。于是，即使一个政党取得执政地位，它也不能直接用自己的党组织机构去直接行使国家权力。这样，合乎逻辑的认识就是，执政党只有通过自己的进入国家机构、掌控国家权力的代表行使国家职能权力、处理国家公共事务。所以，党的执政，其真正含义是党的代表们代表党执政。如果我们不想在废弃国家权力机构的前提下执政，如果我们也不想在党的权力体系和国家权力体系重叠或混淆的情况下执政，我们就只能在党的代表们代表党执政的意义上来理解党的执政。我们也只有在党的直接执政主体是党的代表的意义上理解党的执政，我们才能将党、国家、执政这三个概念合乎法律逻辑地统一在“党的执政”概念里。

第二，党的领导和党的执政的对象不同。

党的领导的对象是人民群众，而不是其他。党在国家权力之外进行活动时，其工作的直接对象就是人民群众。党通过对人民群众的宣传、动员、引导、示范、组织等工作形式，使人民群众团结在党的周围，为其自身利益而奋斗。

党的执政的直接对象是国家机构。党通过自己的代表掌握和控制国家机构，才能行使国家权力、处理国家事务。

第三，党的领导地位和党的执政地位的获得途径不同。

党的领导是党在社会生活中通过自己的无私的工作同人民群众形成的一种事实性关系。党的领导地位不是靠法律规定，不是靠强迫，不是靠武力。只是因为党始终代表中国人民的根本利益和现实利益，所以党获得人民的信赖和拥护，人民自愿地、自发地跟随党前进。法律既不可能使党得到领导地位，也不可能保证党始终保持领导地位。能够使党获得和保持领导地位的，只能像邓小平同志所指出的那样，依靠党的主张的正确，依靠人民群众对党的政治主张的接受、拥护、信赖[2-2]。

党的执政却是一种法律意义上的权力地位。党的执政表现为党的代表们在国家权力机构中占主导地位，而这种主导地位又是通过法律程序——选举——获得的，所以，它是一种既定的法律状态、一种既定的法律地位。换句话说，它符合法律，所以受到法律保护。

第四，党的领导行为和党的执政行为各自依赖的手段不同。

执政活动同一般的政党活动不同。执政活动是一种特殊形态下的政党活动。对国家政权的领导不同于对人民群众的领导。一般的政党活动并不必然是在政权内的活动，而执政则必然是在国家政权机构内部的活动。并且执政必然要运用国家政权机构的权力，推行以国家名义制定的法律和政令。没有国家权力机构的权力作支撑，执政党的代表们就不可能在执政中贯彻本党的纲领、路线、政策等。

党的领导行为却并不以政权机构为支撑。一般来说，党的领导表现为在国家政权之外、通过非执政手段和非政权途径率领人民为了某项目标而奋斗。这就是说，即使党没有取得对国家政权的领导，这也并不影响党实现对人民群众的领导。没有执政的政党仍然可以在社会事务中或社会重大事件中起着领导作用。譬如，土地革命时期中国共产党在反帝、反封建斗争中在中国工农群众中起的领导作用；抗日战争时期中国共产党在反抗日本侵略者的斗争中对抗日民众所起的领导作用，等等。党的领导的内容决定了党的领导的实现与否不取决于党是否获得国家政权，而取决于党是否获得人民群众的信任、追随、拥护。党为了实现对人民群众的领导，主要依赖说服、宣传、引导、示范、领先实践、组织行动等手段。

第五，党的领导行为和党的执政行为的法律效力不同。

执政是以国家的名义、通过行使国家权力的方式处理社会事务的行为。执政行为，或者说，党的代表们处理国家政务的行为，对全社会成员产生法定约束力、强制性，即全社会成员具有服从的义务。这里的理由是，党的代表们的处理政务行为是经合法程序获得人民授权的，其处理政务行为在名义上是得到人民全体同意的，而人民的意志是不可违抗的。因此，一旦党的代表们经由合法途径进入并掌控和行使国家权力从而处理社会事务时，个别的人无论是否赞成，都有服从的义务。所以，可以简单地说，党的执政行为是具有强制性的行为。

而一般意义上的领导是政党不依赖于国家权力进行的活动，对人民群众不具有强制性。领导，无论把它作为一种动态的活动来理解，还是把它作为一种静态的关系来看待，都不能建立在强制、强迫的基础上。无论是理论上，还是历史实践中，我们党同人民群众的领导和被领导关系的形成，都是因为我们党的纲领、路线、政策等代表、体现人民的利益并被人民所感受认知，以至吸引了人民群众自愿地跟随党前进。一般说来，党可以将自己的大政方针、政策或者关于社会某些具体事物的看法、主张通过宣传的方式让人民群众了解、通过说服的方式让人民群众接受，但只要这些都是在国家权力机构之外的活动，它们就不具有对人民群众的必然的约束力。

第六，党的领导和党的执政处理的事务不同。

尽管我们说党的代表们进入国家权力机构之后有权行使国家权力处理国家的政治、经济、社会等方面的事务，但，其处理的事务的范围绝不是无限宽泛的。执政者能够处理的社会公共性事务的范围不取决于其自己的认识和意志，而取决于国家宪法和法律的规定。一般来说，当代各国的宪法和法律都把各国家职能机构管理的社会事务范围以列举的方式加以规定，这些被列举的事项范围就是国家职能机构必须承担的责任范围，也是其能够行使的权限范围。执政者行使国家机构的权力处理社会事务时，必须谨慎地遵守这些法定的权力范围，不能任意地扩大自己管辖、处理的事务范围。如果扩大自己的事务处理范围，就是扩大自己的权限，就是滥用自己掌握的权力。

而一个政党试图从事的领导性事务不属法律规定的事项。一般来说，在不做宪法和法律所禁止的事项的前提下，在不做宪法和法律规定专属国家机构管辖和处理的事务的前提下，在不采取宪法和法律所禁止采取的行为方式的前提下，在不采用宪法和法律规定只有国家机构可以采取的行为方式的前提下，一个政党从事的领导性事务是不受限制的。一般来说，只要不是运用违背人民意愿的强制的方式，只要人民自愿地追随和服从，党可以在任何领域从事领导性的事务和工作。

明确党的领导与党的执政的区别，对我们党在新的历史条件下的执政非常重要。

在我们党取得执政地位之后，我们党具有双重身份的合一：既是执政党，又是领导党。在国家权力应当管辖、处理的政治、经济、社会事务之外，仍然存在许多不应当由国家权力机构处理的政治、经济、社会事务。对这些事务的处理，仍然需要我们党对人民群众的领导，仍然需要我们党对人民群众做引导、示范、宣传、组织工作。这样，我们在取得执政地位以后要履行双重职能：既要行使国家权力，又要从事社会工作；既要在国家权力机构内部、以国家的名义处理政务，又要在国家权力机构外部、以政党组织的名义处理事务。执政和非执政性的领导，两种不同内容的事务，需要我们采取不同的处理手段；两种不同性质的活动，需要我们谨慎地采取两种不同性质的活动方式。这首先需要我们对执政和领导这两种活动的内容和特点作仔细地分辨和认识。

忽略了对执政和领导的区分，将执政泛化为领导，将领导视同为执政，会给我们党的工作和事业带来许多不应有的障碍，会给我们党和人民群众的关系造成许多不应有的损害。

由于我们对党的领导和党的执政的主体不作区分，我们会不自觉地直接用党组织行使本应由国家机构才能行使的国家权力。这种对两种活动的主体的认识观念上的混乱，是我们长期受到党政不分问题的困扰的一个重要原因。

由于我们对党的领导和党的执政各自所能够采用的手段方式不作区分，我们会不自觉地把执政所能采用的强制手段用于对人民群众的领导活动，将本应由党组织来实施的，以说服、宣传、示范、引导等方式来实现的领导活动简单地转变为由国家权力机构实行的、以直接行使国家权力的方式来体现的强制性行为。

由于我们对党的领导和党的执政各自所处理的事务范围缺乏辨析，我们会不自觉地将人民群众应当服从我们的执政行为的义务，扩大、泛化为应当服从我们的领导的义务。

由于党对人民的领导活动是不可能被法律规范规定的、从而党的领导也是不可能以法律规定为依据的，在我们把执政同领导相混淆的情况下，我们可能习惯于像履行领导职能一样从事执政活动：不依据法律。

这种认识上的偏差，会使我们逐渐地将党对人民的领导行为全都当作执政行为来看待，逐渐地习惯于用命令和服从的关系来界定我们党同人民群众之间的关系，逐渐地怠于了解人民的需要和利益、不屑听取人民群众的意见和要求，逐渐地淡化党对人民群众的领导；这种认识上的偏差也会使我们把执政活动视为领导行为，忽略执政这种行使国家权力的行为是需要法律依据、接受法律约束的，而当我们在实践中不依据法律执政的时候，必然会大大弱化执政行为的公正性，必然导致在行使执政权力时忽略对人民权利的尊重，其最终必然会损害党的执政地位。

只有在明确执政和领导的区别的基础上，才能自觉地认识到执政要受法律约束，才能自觉地贯彻实行依法执政。