土地确权要“确”到农民心坎上

土地权益，一直是农民最为关心的问题。党的十一届三中全会后，我国农村确立了集体所有、家庭承包经营的土地制度，极大地调动了农民的积极性。如今30多年过去，随着农村经济社会结构发生巨大变化，大量农村劳动力向城镇转移，土地产权界定不清也引发了一系列问题，造成大量土地承包纠纷，既影响了农民权益的维护和农村的社会稳定，也成为土地有序流转、发展适度规模经营的制约因素。

中央从深化农村改革全局出发，作出了进行农村土地确权登记颁证的重大决策。为做好这项工作，党的十八大、十八届三中全会和连续六年来的中央一号文件都提出了明确要求。土地确权事关亿万农民群众的切身利益，如何把这项工作做到农民的心坎上？土地确权工作中还存在哪些问题，如何解决？日前，全国政协召开双周协商座谈会，围绕“农村土地确权登记和相关法律问题与对策”协商议政、建言献策。

加紧制定相关法律，明确土地权属

进行农村土地确权，得先确定哪些人具备农村集体经济组织成员资格，这是取得土地承包经营权的主要依据。但是在农村人口呈多元化发展的趋势下，这个看似简单的问题，在实际操作中却争议颇大，成为目前确权登记工作中普遍遇到的难题。

“当前，农村集体经济组织成员身份的认定，受当地乡规民约、传统观念和历史习惯等因素影响较大，‘乡土’气息较浓。”全国政协常委何丕洁在调研中发现，目前农村集体经济组织成员资格的认定，一般以依法取得农村集体经济组织所在地户籍为基本原则，但在某些特殊人群的身份认定上却存在较大差异，如外嫁女、上门婿、超生子女、服刑人员以及取得非农业户口并纳入城镇社会保障体系的原成员等，由此引发的矛盾较为突出，不利于确权登记工作的顺利推进。

“究其原因，主要是我国法律尚未对‘农村集体经济组织成员’概念以及其资格的认定问题给出具体解释，造成相关法规条文的不具体和不可执行性。”何丕洁说。

全国政协提案委员会副主任傅克诚也赞同何丕洁的说法，“国家层面至今没有对农村集体经济组织进行专门立法，农村集体经济组织的法律地位、权利和义务不明确，部分农村集体资产产权模糊、管理不善，已是比较突出的问题，直接影响土地确权登记工作。”为此，傅克诚建议，国家应当抓紧制定出台农村集体经济组织法，明确农村集体经济组织的法律地位，明确集体经济组织成员资格。“鉴于立法过程很长，为满足当前土地确权登记需要，可考虑先在相关文件中对集体经济组织及成员资格认定作出原则性、方向性规定。”傅克诚说。

全国政协常委陈锡文认为，除了适时制定出台农村集体经济组织法外，还需要在法律层面明晰土地所有权、承包权和经营权“三权分置”的内容。“明确所有权、稳定承包权、放活经营权的提法和做法，不少地方早就存在，受到农民群众的普遍欢迎。”陈锡文说，现在更需要在法律层面上明确承包权和经营权如何分离、经营权能不能抵押担保和再次流转等问题。