行政审批制度改革不能止于“物理反应”

党的十八大之后，不断深化的行政审批制度改革取得重要阶段性成果，各级政府全面清理并公开行政审批事项，建立权力清单和责任清单，取消非行政许可审批项目，进一步下放审批权限，这对转变政府职能，强化市场在资源配置中的作用，释放市场和社会的活力产生了积极的作用。但是我们也应该看到，在部分地区和行业的行政审批制度改革中仍然存在以下问题：第一，对行政审批制度改革认识不到位，为了满足上级政府提出的精简审批事项的目标，对审批事项进行“打包”或者“拆分”处理，玩数字游戏。第二，部门各自为政，缺乏协调，有些需要多部门衔接的审批改革出现“链条断裂”。第三，将审批事项“改头换面”为服务事项或者其他事项，明减实不减。第四，将依法和按照管理事项不应下放的审批事项也下放，缺乏有效监管措施。

出现上述问题主要在于，简政放权直接涉及权力和利益调整，有些部门和人员从部门利益出发，采取放大不放小、放责不放权、放虚不放实、放内不放外等做法。从历次改革看，行政审批事项的调整只是“物理反应”，转变政府职能才是“化学反应”。改革不能止于“物理反应”。如果政府职能不转变，只有审批事项的局部调整，难免会重蹈覆辙，陷入“精简、膨胀、再精简、再膨胀”的怪圈。要想产生行政审批制度改革的“化学反应”，还须找准以下突破口。

深化相对集中行政许可制度，从程序集中走向实质集中

2004年实施的《行政许可法》第25条规定：经国务院批准，省、自治区、直辖市人民政府根据精简、统一、效能的原则，可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政许可权。第26条规定：行政许可需要行政机关内设的多个机构办理的，该行政机关应当确定一个机构统一受理行政许可申请，统一送达行政许可决定。行政许可依法由地方人民政府两个以上部门分别实施的，本级人民政府可以确定一个部门受理行政许可申请并转告有关部门分别提出意见后统一办理，或者组织有关部门联合办理、集中办理。该法确立相对集中行政许可权制度，目的在于促使行政权力集约化、统一化、高效化。

但是目前相对集中行政许可权的实践还只是简单的集中办理，并未在权限集中行使上有所突破，距离《行政许可法》提出的精简、统一、效能的目标还很远。各级政府和部门设立的行政服务中心虽然在形式上把有关行政许可事项集中到了一个大厅办理，但总体上没有实现行政许可权限的转移。这种程序集中是低层次的集中，因为审核和决定的实质性许可权并没有集中，“两头受理、多头办理”的格局无助于优化行政许可，也无法提高行政许可效率，只具有符号化的意义。实质集中是更高层次的许可权集中，将分散在不同部门的审批权限进行整合，交由统一的审批机关行使，进而促使审批权限之间相互融合，从根源上减少审批事项。

打造实体综合审批机构，促使行政审批项目的有机整合

按照行业设置的行政管理系统使得绝大多数部门都是“一条龙”管理：从制定规则到执行法律，从管理、审批到监督、处罚，都由一个部门决定；部门自己给自己设定权力，又自己去行使，缺乏有效的监督机制，行政管理中存在很大的随意性。从省到市、县的同一方面的行政主管部门都行使同样的权力，都管同样的事情，在多头许可之外，又形成多层许可、重复许可的问题。真正走向实质集中，需要以行政服务中心为依托，将其转变为具有实质审批权限的机构，破除实体集中的体制障碍，将行政许可的受理、审查、决定、送达等全部权限都集中行使，尤其是审查和决定的权限。

但该模式是对行政职权的大范围调整，牵涉面广，改革的难度大。目前已经在少数地方出现的行政审批局就直接改变了行政许可的实施机关，“一头许可代替多头许可”是真正符合《行政许可法》第25条意义上的相对集中行政许可。该模式下，行政许可权转移至行政审批局，其他机关不再享有行政许可权，其优点在于：避免多头许可造成的社会成本过高；同时行政审批局性质单一，行政效率大幅提升；申请人只面对一个行政许可机关，大大方便当事人。