南海争端司法化中的美国因素

近来，美国的南海政策愈益以国际法为中心，尤其强调争端各方皆须遵守《联合国海洋法公约》（简称《公约》），其对中国南海主张“不合国际法”的指责也越来越公开和明确。目前，中美在南海的博弈，除硬实力调配和建设的比拼外，更主要是集中于“规则”之争，尤其是关于海洋法的解读，中美之间存在一些重大分歧。以“航行自由”为国家利益的美国并不希望南海局势不稳，是故虽欲“平衡”中国在南海的势力，但亦不想南海争端引发军事冲突，而更倾向于大打“以国际法为中心”的舆论战。

中美南海“法理”之争的由来

南海争端牵涉六国七方，既包括有关南海诸岛的领土主权争议，也包含南海沿岸各国关于专属经济区和大陆架的海洋划界争议。自20世纪70年代至1995年“美济礁事件”爆发前，美国在南海问题上一直笼统地不持立场，多强调“支持和平解决冲突及反对使用或威胁使用武力”，其针对南海问题的外交政策并不积极。[1]“美济礁事件”爆发后，美国不再局限于对南海岛礁主权争议不持立场的政策，而开始将争端核心引向海洋权益问题。

1995年5月10日，美国国务院发布声明宣示“维持航行自由是美国的根本利益”。[2]对于美国的关切，中国外交部发言人在1995年5月18日答记者问时即回应了有关南海“航行自由”的问题：“中国政府的立场是明确的，即中国维护对南沙群岛的主权及相关海洋权益，不影响外国船舶和飞机按照国际法通过南海国际航道的航行、飞行自由和安全。我们希望，有关国家不要因存在争议而影响各国船只通过南海的正常航行。”[3]

1995年之后直至21世纪初，美国在南海问题上的外交积极性再次回落，贸易投资问题、台湾问题、人权问题和大规模杀伤性武器扩散问题等是中美之间的重要议题，而南海问题在中美关系中仍处于较低的优先层级。不过，2009年“无瑕号事件”爆发之后，南海问题在美国全球事务和亚太事务中的优先层级迅速提升。

“无瑕号事件”虽发生于南海，但事实上与南海诸岛的领土主权争议及相关海洋权益争议无关（因该事件明显发生在海南岛200海里专属经济区内），其主要突显了中美两国关于专属经济区内军事活动自由问题的不同立场及对《公约》有关条款的解读分歧。然而，美国在攻讦中方妨碍所谓“航行自由”和无权限制专属经济区内他国军舰活动的同时，还报复性地在南海政策上再次积极起来，进一步细化美国对南海争端的法律立场。在2009年7月15日的参议院外交委员会听证会上，负责东亚和太平洋事务的助理国务卿帮办斯科特·马西尔（ScotMarciel）再次重申美国对南海领土主权争议不持立场，但强调任何海洋权利皆须依国际法衍生于南海各岛礁。

在2010年7月23日举行的第17次东盟地区论坛部长会议上，时任国务卿希拉里·克林顿发表了被普遍视为美国南海政策转折点的重要讲话。其中，最为关键的是，希拉里正式提出了美国在南海的“国家利益”：“和所有国家一样，美国拥有之国家利益包括航行自由、亚洲海洋公域的使用开放、在南海尊重国际法。”[4]自此之后，美国通过各种途径大肆宣扬所谓南海航行自由问题，但正如中国外交部发言人所说：“南海的航行自由从来不是问题，也没有因为南海争议受到任何影响。各国根据国际法在南海享有的航行自由得到了充分保障，任何秉持客观公正态度的人对此都很清楚。多年来东亚和东南亚经济的蓬勃发展也从一个侧面印证了这一点。人为地炒作航行自由问题，并将此与南海岛礁主权和海域划界混为一谈，不能不使人怀疑背后的目的和动机。”[5]

美国对国际法的强调，在一定程度上影响到越南、菲律宾等南海声索国，使其越来越重视对海洋法的研究和投入，并在公共外交中着重宣传和强调遵守《公约》。美国积极支持南海争端司法化，并随着菲律宾诉中国仲裁案的进展，逐渐开始将矛头直指中国南海主张核心——“九段线”，其虽依然声称对南海领土主权争议不持立场，但实际上已公开在南海海洋权益争议上“选边站队”。同时，美国还向台湾当局施压，意图令台湾当局澄清或放弃“U形线”，并借此牵制中国大陆在“九段线”上的法律立场。

2014年12月5日，美国出台了《海洋界限第143号报告——中国在南中国海的海洋主张》，首次公布了美国对“断续线”的官方解读，并非常明确地指出了其可接受的底线：“除非中国澄清其断续线仅是一种对线内岛屿以及那些地物所衍生出的符合国际海洋法（如海洋法公约所规定）的所有海洋区域的主张，否则中国的断续线主张即与国际海洋法不相符合。”[6]