张耀军：疏解非首都功能 推进“城市病”治理

张耀军 中国人民大学社会与人口学院副教授

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我主要谈四个方面的问题：第一，大环境下的非首都功能的疏解问题。第二，通州作为北京市未来的行政副中心所面对的机遇和挑战有哪些。第三，区域发展也有规律性。我将自己的专业和多年的积累相结合，总结出一些与北京市和通州区相似的区域和城市在城市建设中的一些经验，供我们借鉴。第四，通州的发展愿景有哪些。

一、疏解非首都功能是正确的抉择

（一）非首都功能都包括什么

通州近些年的基础设施也是明显不够用，并且物价、房价也在不断地上涨，这些都是我们能够感受得到的。可以说，“非首都”现在还没有很严密的定义。2006年出台的北京市“十一五”功能区域发展规划将北京市的区县划分成了四大功能区。2014年，习近平总书记提出了首都功能是四大中心，分别是全国政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心，这也是目前北京市的新定位。现在，我们也是要根据这四大功能之外的功能去进行疏解，做减法运算。

既然提到的是疏解非首都功能，为什么要先提首都功能呢？这是因为搞清楚首都功能究竟包括哪些内容，那么在首都功能之外的，包括与首都核心功能联系不紧密的、松散的那些产业、服务业以及与这些产业和服务业所联系的部门，也就是非首都功能所包含的内容了。

（二）为什么要疏解非首都功能

为什么要疏解首都非核心功能？北京经历了这么多年的发展，我感觉尤其近几年在北京生活并不是特别舒心，包括北京每次被提名为宜居城市时，都有很多人在议论北京究竟算不算得上是宜居城市。我认为，北京其实算不上是宜居城市，因为像北京的雾霾、交通的拥堵等都非常严重。北京高血压患者的比重大，原因也是大家长期处在压力之下。

第一，造成北京出现各种压力的原因。

1.权力的高度集中。其实，首都和北京之间并不是等号的关系。就像京津冀一体化，应该说是北京、天津、河北三地和四个功能之间的关系。很多人容易把北京与首都划等号，一是由于首都就在北京，二是因为中国过去是指令性体制和计划经济体制，政府配置资源的权力比较大，如今我们虽然已经是市场经济体制，但是政府手中资源配置的权力依然还比较大的，虽然我们也在努力，但是改善这种状况还是需要时间的。

正是由于权力的高度集中，过去我们在北京什么都发展，但是时间一长，就会造成北京出现“消化不良”“吸收不好”等情况。所以说，造成北京各种压力出现的重要根源就是权力的高度集中。

由詹姆斯·罗宾逊与达龙·阿西莫格鲁合著的《国家为何会衰落》一书，通过丰富的案例分析和深刻的理论分析指出，决定一个国家成败的根本原因是该国的经济制度和政治制度。如果一个国家的政策、地区的政策是包容性的增长，那么这个国家、区域就能发展起来，并且发展会比较快。相反，如果一个国家、区域是剥夺性的政策，那么，这个国家、区域就很难发展起来。当然，不同的政策是和不同的传统有关的。比如，中国在最开始，实行的是指令性、计划性的政策，也是和中国当时的国情相关的。但是，这种政策也在随着时代的发展而改变，就像我们后来实行了市场经济体制一样，这也是我们在与时俱进。

2.对北京的定位有偏差。由于权力高度集中，也导致了对北京的定位出现了偏差。我们过去对北京的定位是八大中心，其中就包括有经济中心。实现经济中心就是要有生产，也就是说北京一定要有生产的能力。同时由于定位的多样，导致了所吸纳产业的多样，从而导致了人口向北京的大量迁移。

3.在京的人口大量增加。可以说，人口是一个不可忽视的重要因素，因为人口是资源在空间分布和资源在空间流动最好的指标表征。人口选择迁移的地方，一定是因为这个地方有丰富的资源。有些研究经济的人，往往忽略了人口这一因素，其实人口有时就代表了市场，人口的规模就是市场的容量，人口的密度就是市场的强度。比如，研究经济的人经常会研究到经济周期，那么经济周期和什么有关？美国学者在研究住房问题时指出，人的一生大概有两次购房高峰：第一次是在26岁到32岁之间，第二次是在42岁左右。第二次购房高峰多数是属于改善性购房。当我们把人口这一因素也考虑在内时，市场在哪也就更加明确了。

所以说，正是由于权力的高度集中，导致了定位的偏差。定位偏差又导致了人口迁移，所以北京现在聚集了大量的人口。

4.城业分离。北京市的人口拥挤严重，除了大量的工业带来大量的人口外，还与城市规划和管理水平息息相关。计划经济时代，人们的住房多数是单位分配，所以居住地离单位都很近，这体现了居业合一。而现在，很多人的居住地与工作单位距离相差较远，出现了城业分离的现象。这给城市规划也带来很大的挑战。所以，这也是我们要引入大数据的原因，就是希望将居住地与就业地统一。

5.城市运转的效率不高。城市的定位偏差和城业分离，也导致了城市的运转效率不高。我们在对基础设施的应用上，有的利用效率很高，比如对医院的使用，吸纳了全国各地的病人。但是也有对这些基础设施利用不到位的地方，比如，有些立交桥的设计并不人性化，使人们对它的使用率降低。

6.周边区域功能过低。区域经济、区域发展的一个最基本的原则就是差异竞争、错位发展。我举一个犹太人做生意的例子。第一个犹太人在路上走，发现这个地方距离周边的加油站都很远，所以他先在这建了一个加油站，于是很多车开始到这个加油站加油。第二个犹太人发现很多来加油的人都没有地方购物，于是在加油站的附近建了一个超市。第三个犹太人看到很多来加油、购物的人都没有地方休息，于是开了一家休息室，供来往的人休息。这就叫做错位发展、差异竞争。

而我们现在往往注意不到这种错位发展和差异竞争。就比如，过去北京在对周边的发展上，就没有根据自身的特点、结合长期的历史传统去发展。所以现在北京周边区域的功能还是过低，仍然被三十几个国家级的贫困县包围着。这样一来，有这些贫困县的压力，北京的日子也不会好过。

从以上这些问题来看，对于非首都功能的疏解，是迫不得已的，也是必须要做的。我们需要疏解的就是与北京最新定位的四大中心功能不相关的或是关系比较疏远的。通过对非首都功能的疏解，来消除或者减少诸如交通拥堵、公共设施拥堵等诸多“城市病”问题。