建设更加公平、更可持续、更有效率的养老保险体系（2）

二、当前养老保险领域存在的主要问题

（一）制度分设：群体间待遇差距扩大

由于历史和现实的诸多原因，现行基本养老保险依然是制度分设：公职人员适用机关事业单位工作人员养老保险制度，公职人员之外的工薪劳动者适用职工基本养老保险制度，工薪劳动者之外的城镇居民和农民适用城乡居民基本养老保险制度。目前，公职人员退休后的养老金是企业退休职工基本养老金的两倍以上，而企业退休职工的基本养老金则是农民基本养老金的20倍以上。而且，近10多年来这种差距不仅没有缩小，反而还在扩大。

（二）地区分割：地区间政策不统一

根据现行制度安排，基本养老保险制度框架全国统一，但由地方政府组织实施，并承担基金兜底之责任，中央政府通过转移支付解决部分地区基金不足之困难。虽然《社会保险法》规定逐步实行全国统筹，但至今没有实现，且除直辖市和个别省份之外，大多数“省级统筹”并非统收统支。因而制度各要素在地区间存在差异，有的政策差异很大。养老金调整幅度和抚恤金发放标准不一，引发地区间矛盾；养老保险缴费费基和费率差异大，导致地区间的劳动力基础成本差距悬殊，直接影响着劳动力市场一体化。

（三）基金困境：收支平衡压力加重

根据持续的精算评估分析，从全国总体上看，职工基本养老保险短期内不会出现基金支付危机。但该项制度基金支出增长的势头强于收入增长的势头，基金平衡的压力正在加重。而且，由于制度分设、地区分割，制度运行效率不高，加上制度设计的缺陷，如果处理不当，则会酿成基金支付危机。事实上，该制度无法实现纵向平衡，标准参保人养老金精算现值小于养老保险费精算现值，且制度运行实践未达设计预期，部分积累制落空，基金实际收入低于设计预期收入，基金支出刚性增加，基金投资回报率低。在人口老龄化加剧和经济增幅趋缓的背景下，这种压力会变得更大。

（四）处境尴尬：补充保险发展缓慢

尽管有关部门积极鼓励职业年金（含企业年金）和商业性养老保险发展，但实际发展情况这与预期差距较大。已经参加基本养老保险的人群中，由于其基本养老金不低，且有持续增长的预期，因而很少参加补充性养老保险，而基本养老保险待遇较低的农民和城镇非就业居民，由于缺乏付费能力而没有参加补充性养老保险。因此，补充性养老保险领域呈现出严重的结构性矛盾：有购买能力者无意购买，而有购买需求者却无力购买。