张鹏：深化经济体制改革之营改增——营改增改革的“1234567”（3）

（二）财政体制公平原则

一般来讲，我们在征收增值税的条件下，要求纳税人向其机构所在地的税收主管机关申报纳税。而在征收营业税的条件下，特别是在建筑业劳务、房地产业劳务的过程中，往往会有这样的要求，比如说我们在征收营业税的条件下，要求纳税人提供的建筑业劳务应当向应税劳务的发生地所在的主管税务机关申报纳税。也就是说，这个建筑业建筑活动是在哪个区域内发生的，就应该向哪个区域的主管税务机关纳税。于是，大家就会发现一个问题，从营业税改征增值税以后，很多行业存在着税收权利的偏移问题，或者叫财政体制的偏离问题，这是我们遇到的第一个问题。

第二个问题是中央和地方在财政收入上的公平性问题。营业税原来是100%归地方所有的一个税，而增值税是共享税，中央和地方的共享比例是75:25。那么，改征增值税以后，地方把100%的营业税都拿出来去换一个共享的增值税，那么共享的增值税是不是应该给地方较高的收入分享比例呢？所以，财政体制的公平在这个条件下就很重要。财政体制的公平事实上是影响了两个层次的体制：一个是上下之间的纵向体制；一个是水平之间的横向体制。财政体制的纵向和横向都会受到营改增改革的影响。

我们首先来看横向如何来进行平衡，如何来确保公平？在这次税制改革设计中，我们建立了预征收制度。尽管增值税要向机构所在地的税务机关申报纳税。但是如果是建筑行业，如果是不动产行业，在缴纳增值税的时候，允许预缴一部分给劳务发生地的税务主管机关，剩余的部分再向自己的机构所在地的主管机关申报纳税。这个制度就是预征收制度。预征收制度对于确保政府间的横向体制有效运行的效果非常显著、非常有效。

在这里，我简单给大家分享一下建筑业和不动产业涉及到的横向体制预征收制度的管理要求。比如，当一般纳税人跨县（市）提供建筑服务的时候，如果他愿意适用一般计税方法，那么他就要按照2%的预征率，在发生地先预缴税款；如果他是按照简易征收方法，那么就按照3%的预征率来计算应纳税额。对于这一点，很多同志就感到奇怪，因为简易征收办法的税负是3%，而预征收标准也高达3%，反倒是建筑业一般纳税人税率是11%，而预征收率只有2%，剩下来的还要回到自己的机构所在地的税务机关纳税。很多同志都对这一条表示怀疑，认为是不是欠妥当、欠考虑。在这里，我这里给大家说一下。

如果按照简易征收方法的征收率来征收，税负大致跟营业税税率是基本上一致的，因为往前没有进项税抵扣，往后又不能构成新的对别的行业的进项税抵扣，所以它的功能基本上就类似于营业税的税率功能。而建筑业的营业税税率就是3%，所以改征增值税以后，把3%都留给劳务发生地，可以确保劳务发生地所产生的税负基本上是平衡的。当然，一开始我们也说了，同样税率条件下，增值税的实际税负要略低于营业税，企业在这个过程中获得了一小部分的减税空间。也就是说，我们的劳务发生地尽管在这个过程中，既得利益得到了有效尊重，但其实还是受到了一点点的税率损失。这是我们的简易征收，简易征收就是为了保公平，保我们的税负只减不增，保我们的财政体制在横向条件下实现有效平衡。

但是，如果按照一般征收方法，大家就要注意，为什么留下来的预征收率只有2%？因为这2%是不受抵扣影响的，而剩下来要去机构所在地申报的9%是实实在在会受到进项税抵扣影响的税负。所以，尽管劳务发生地的税率变成了2%，表面上看劳务发生地税收收入有所下滑，财政体制上似乎有欠公平，但事实上也免于承担了机构所在地税收征管部门所遇到的进项抵扣增加而导致实际税款下降或者是实际税收收入下降所产生的影响。这也是一种公平。因为不承担风险，劳务发生地得到的是稳定的2%的预征收率，相应让渡一部分由于进项抵扣增加而导致的税收收入风险，把一部分这样的税负转让给机构所在地，由机构所在地来承担，也是与风险相匹配的情况。

有的同志会说，我们预缴税收后，剩下来的9%转到机构所在地去征收，如果实际的进项税抵扣比9%的增值税税负还要多，该怎么办？我们这一次改革也对这个问题进行了有效管理、有效纠正，确保劳务发生地和机构所在地之间财政收入体制的基本公平。

接下来是不动产的情况。对于不动产行业一般纳税人，特别是房地产行业的一般纳税人，如果销售项目是4月30号以前已经获得相关权证的项目，那么他可以按照一般纳税人方法来进行预缴预征。如果选择按照一般纳税人的预征收方法，预征率是5%；如果按照简易征收方法，它的预征率是3%。这个问题如何来理解？因为房地产行业原来的营业税税负就是5%。如果是一个一般纳税人，那么我们要确保房地产所在地的基本收入状况能够保持稳定，就按照5%的预征率来进行设计。但是如果小规模的纳税人，由于小规模纳税人原来就是3%，我们要尊重小规模纳税人在营改增前后税负的基本公平，所以我们的预征税率就设定为3%。所以，我们在营改增的过程中，有效兼顾了劳务发生地和机构所在地收入的基本平衡问题，有效兼顾了税负只减不增的原则，还有效兼顾了营业税税制和增值税税制在征收管理和税制设计中的重要不同点。这是横向财政体制的公平。

接下来，我们说纵向财政体制的公平。纵向财政体制的公平如何来理解？原来中央是拿增值税的75%，地方拿25%，现在我们调整为50:50。地方拿着100%营业税税权，换了整个大增值税50%的分享权。在这个过程中，可以保证中央和地方财政体制的基本公平，保证中央和地方在改革前后的财政行动能力、财政存量利益得到兼顾和保证。这是我们对财政体制公平而设计的一整套管理制度，包括纵向公平，也包括横向公平。