张立群：2016年宏观经济形势和政策重点分析（7）

2.基础设施建设资金的保障 

地方债置换是解决基础设施建设资金问题的一个可靠路径。过去，政府在基础设施投资资金上有一个老大难问题，就是短借长用。这是由于我国的基础设施建设资金以间接融资为主，一直来自于银行贷款。一个几十年期的建设项目，如城市地下综合管廊，在短短几年内是不可能收回投资的，而银行资金基本上是短期资金，在借给一个长期建设项目之后短期收不回效益，那银行承担的资金风险就很大了。所以，短借长用导致的问题就是项目效益没有收回来的时候，贷款该还了，那怎么办？经过近两年的探索，我们发现地方债的置换是解决这一问题的重要路径。过去，发债主体分散，各地方政府都可以发债。比如，一个市委书记或市长主持召开市委常委会，把各个银行领导都请来，说我们确定并打包了这20个项目，资金由我们来担保，你们给贷款。过去的投融资平台就是这个样子的，但是担保人的层级和背景都不一样，且市里的领导班子经常在变，所以，银行承担的风险较大，项目质量也不能保证。 

现在的地方债置换是国家审计署对所有举债进行全面清理。也就是中央财政对符合条件的给予担保，这样的话，对地方政府发债是一种规范。由此，我认为在地方政府向银行举债过程中，通过中央层面对投资资金、建设项目进行全面的摸底审查，使地方债的置换大大降低了银行的资金风险。在这一背景下，地方债置换额从2015年的3.2万亿增加到2016年的5万亿。地方债置换有效地解决了政府和银行之间举债主体分散，项目选择不严格的矛盾，同时与新形势下的基础设施建设规划结合起来。现在，我国人民币存款余额139万亿左右，2015年基础设施投资总额不到12万亿，由此可见，地方债置换明显改善了政府和银行之间的融资模式，使得基础设施投资资金来源有了保障，同时，也为这个资金保障找到一条可靠的路径。 

另外，从长远来看，需要长期建设债制度来支持。长期建设就需要长期举债，这也是国外的通行做法，就是发行建设债券。那么，长期建设债在市场上流通，有一个很大的存量，是债券市场一个很重要的产品。长期建设债的钱不用着急还，如果急着用钱的话可以卖掉，别人再持有。现在，长期建设债在我国正在试点，2015年在10个试点省市发行地方建设债，下一步还要继续通过改革推进这一制度的建设。当然，各地方发行长期建设债也是有条件的。比如地方政府的还债能力，如果地方政府财政是四本账分开统计的，那么，就无法清楚其财政收支情况，对其还债能力也就无法评价。再有项目预期收益，如果地方政府的建设规划和项目选择都不规范的话，也无法发债。所以，通过专业机构对地方长期建设债券做信用评级，必须要有相应的财税体制，如长期建设债制度等来支持。 

再有就是二级债券市场的建设。地方债要可流通可变现，这些都要在制度建设上逐步到位。在制度逐步确立之后，银行就可将建设项目的贷款，打包成债券来发行。由此，这为现在的基础设施建设资金保障问题找到一个过渡的解决方式，这是很重要的。 

综上所述，基础设施建设在项目储备、资金保障方面，都有了很大的发展前景。在这个基础上，我认为，基础设施投资增长总体来说稳中趋强。特别是在“十三五”开局之年，要启动很多重大工程建设项目。2016年国家发改委推出了11个工程包，其中基础设施工程建设项目比2015年有较多增加，2016年1月至2月计划开工的项目规模同比增长43%。由此可见，政府在最近几年并没有放弃基础设施建设投资，它吸取了“一揽子计划”的经验教训，使基础设施建设沿着可持续性的方向发展，也使基础设施建设投资作为投资稳定器的功能越来越明显。2012年，基础设施投资占全部投资比重的17%左右，到2015年，占比提高到22%左右，在几大类投资增长中，基础设施投资的增长速度最高。这说明政府在实施稳消费、稳投资的过程中取得显著成效。