田慧芳：全球可持续发展治理与气候变化（4）

三、全球可持续发展框架下国际气候治理

回顾可持续发展的进程演进，我们可以看出来，在新的阶段，气候变化是影响国际气候治理进程一个非常核心的要素。气候变化为什么会有这么大的影响力呢？因为它具有特殊性。气候变化的本质是什么呢？是发展问题。气候变化是近年来可持续发展领域最为突出的议题。世界经济论坛从2006年开始发布的年度《全球风险报告》显示，在全球29项风险中，环境风险一直排在全球最具影响力的风险前列，尤其是气候变化减缓及应对措施不力在2016年上升为全球最具影响力的首要风险，其次才是大规模杀伤性武器和水资源危机等。而2016年全球最有可能发生的五大风险中，极端天气事件仅次于大规模难民潮引发的社会风险，位列第二大风险。2016年德国非政府组织“德国观察”也发布了《2016全球气候风险指数》报告，这个报告分析了1996年至2015年各国受风暴、洪水、高温的影响大小。结果显示，1996年至2015年全球共计发生1.1万起极端天气气候事件，52.8万人丧生，经济损失达3.08万亿美元。报告指出，2015年受灾害性天气气候事件影响最为严重的国家为莫桑比克、多米尼加和马拉维，其次是印度、瓦努阿图和缅甸，中国排在第23位；而在1996年至2015年间，洪都拉斯、缅甸和海地受极端天气气候事件影响最大，其次是尼加拉瓜、菲律宾和孟加拉国，中国排在第34位。非洲大陆受极端天气气候事件影响最为严重。在2015年所受影响最为严重的前10个国家中，非洲就占4个。从2014年12月开始一直持续到2015年1月，暴雨对基础设施、农业和粮食安全产生了灾害性影响，对中国的影响排在了第23位。2015年造成重大损失的主要天气气候事件表现为降水、洪涝灾害和山体滑坡。另外，极端降水事件不断增加，证实了气候变暖可能导致水循环加速。

气候变化对全球可持续发展的突出挑战表现在以下几方面：

首先，贫困地区和脆弱地区将遭受严重冲击。尤其是刚才我们提到的非洲国家，和一些海岛国家、一些贫困国家。气候变化也加速水循环过程，引发水资源及其空间分布的变化，可能造成暴雨、强风暴等极端天气，从而使这些贫困的国家陷入环境贫困的恶性循环。

其次，将对传统的生产方式和消费模式产生影响。传统的资源耗竭型、不可持续的生产消费模式，对生态环境和社会经济的发展带来了巨大的挑战。

第三，对能源效率和能源结构产生挑战。目前全球能源消费仍然侧重于化石燃料。所以未来一是能源结构可能出现多元化，新能源比重逐步上升；二是开发利用清洁化，能源效率不断提升；三是能源配置国际化的格局愈加明显。国际石油贸易量占全球产量的61%以上。石油、天然气甚至煤炭的国际化经营、全球配置和长距离输送成为必然，从而相应形成了国际化的定价机制和交易规则。近年来，风能、太阳能的集中规模化开发和电力的远距离配送，已经成为一种必然的趋势。

气候变化是可持续发展面临的巨大挑战中的一部分。只有当气候政策始终如一地被纳入到更为广泛旨在实现更加可持续的国家和区域发展道路的整体设计框架中时，这种气候政策的效果才能够得到比较好的效果。

气候变化问题不仅已体现在相关国际条约之中，更为以联合国为代表的国际进程所不断印证和深化，从而催生了低碳发展的概念和理论的形成。现有气候变化国际治理体制是以联合国框架下的公约及机制为代表，即以《联合国气候变化框架公约》及其《京都议定书》、《巴黎气候协定》为基石的国际合作应对气候变化主平台。国际气候谈判，也是国际世界政治格局博弈与调整的集中体现，是冷战以来最重要的多边谈判之一。

气候变化与其他环境问题相比，具有非常显著的特点：

第一，跨境流动。不单是跨区域的流动，甚至是跨国界的流动。从经济学上讲，气候变化的源于跨国外部性效应的影响，一个国家的行为使其他国家获利或受损，且无法通过市场来进行弥补。

第二，强制性公共物品。全球气候变暖不是排放二氧化碳和废气就会产生。只有破坏大气自我净化机制的二氧化碳的排放量达到了排放的临界点，气候变暖才会发生。而一旦气候温度上升，气候就成了一种公共物品，它强制各国消费，所以，这种物品可被称之为“强制性公共物品”。温室气体的排放，对全球气候的影响不存在地域间的区别。无论哪一国排放，排放造成的危害均是由地球上全体人共同承担。所以，要控制温室气体的排放，就要要求各国共同努力严格制定一套严格完备的温室气体减排方案。气候问题的特殊属性也决定了气候作为一种全球公共物品，在当前的世界政治格局下，它的解决必须而且只能依靠全球性的方案，即国际合作来解决，通过签署国际环境协议来正式解决。我想这是《巴黎气候协定》产生最本质的原因。

第三，外部性与市场失灵。气候变化是市场失灵的典型例子，几乎所有市场参与者的行动都会产生温室气体的排放，包括能源、工业、运输业和土地使用等。由于这种行动所带来的影响成本不能被市场及时发现，甚至不能够被当代人发现，所以就出现了市场失灵。只有通过政府的介入，使得社会成本和个人成本相一致。这才有可能防止外部性市场失灵的情况产生。所以，气候变化不可能完全用市场机制的办法来解决，必须要有政府来参与。

第四，代际影响。它不但影响当代人的生产和消费，同时可能会影响到下一代、下下代，甚至未来几代人的环境安全。

国际气候变化治理的目标是什么呢？《巴黎气候协定》给了我们一个非常好的阐述。2014年IPCC第五次评估报告认为，如果地球温度升高2℃，那么对应的二氧化碳的浓度应该不超过450ppm。稳定点如果大于450ppm二氧化碳当量，那么全球升温越过2℃这一危险气候变化阈值的几率将上升到约80％。所以，国际社会普遍接受了升温2℃的阈值目标。那么，《巴黎气候协定》把全球平均气温较工业化前水平升高控制在2℃之内，并把升温控制在1.5℃以内作为努力的方向。

接下来，我们看一下当前国际气候治理的一个最重要的机制——《联合国气候变化框架公约巴黎协议》。《巴黎气候协定》是2015年12月12日由联合国近200个缔约方最终签约以后产生的。《巴黎气候协定》是一项具有法律约束的国际条约。它是自1992年达成的《联合国气候变化框架公约》和1997年达成的《京都议定书》以来，人类历史上应对气候变化的第三个里程碑式的国际法律文本。那么这个协定最终采用了“协议+决定”的形式，29个条款涵盖了目标、减缓、适应、损失损害、资金、技术、透明度、盘点机制等内容。《巴黎气候协定》是国际气候治理的重大时间节点，它表明全球气候治理进入一个新的阶段。它的主要内容有以下几点：

第一，把1.5℃被写入未来全球应对气候变化的主要目标。1.5℃目标虽然目前并不具备科学认知，而且从减排的角度，我们认为它实现的可能性是不容乐观的。因为它比2℃目标下大幅缩减，但这一目标在《巴黎气候协定》中被明确的写入，表明的是一种态度，就是表明各缔约方在努力提高应对气候变化的力度。

第二，定期5年、“只进不退”的各国行动和力度核查机制。“只进不退”是《巴黎气候协定》的最大亮点，在没有减排目标和行动力度的强制性安排下，这一原则尊重了国家主权，采取了非侵入、非对抗模式的评价机制，鼓励各国在根据未来国情逐步提高国家自主贡献，不断强大行动力度，尽最大可能实现温室节能减排。这个机制在目前的国际政治现实下，有助于实现最大程度的求同存异，比简单“一刀切”的强制性减排目标和惩罚机制要更加有效。

第三，在发展中国家最关心资金议题上，首次提出2020年前制定切实的路线图，落实气候资金问题。

第四，相对较低的“协议”生效门槛。《京都议定书》从签署到生效耗时8年。而《巴黎气候协定》从2015年12月签发到2016年11月，经过短短一年的时间就已经生效了。所以，它是保证全球气候行动将不会再因为个别国家的不作为而出现停滞或者是倒退。《巴黎气候协定》最大的特点就是开创了一种“自下而上”的“国家自主决定贡献”的这么一种全球气候治理模式。它建立了一个全球性对气候危机的包容、动态、可持续的治理框架。在这种新的全球合作模式下，大国关系也发生了变化。以中国为代表的新兴经济与国家进入全球气候治理的核心。