田慧芳：全球可持续发展治理与气候变化（6）

中国国内低碳转型本身也面临着一些重大的挑战：

第一，对化石能源特别是煤炭的路径依赖。中国是世界上煤炭储藏量最丰富的国家之一，煤炭在中国的能源结构中长期占据主导地位，煤炭占全国一次能源消费总量的比重仍然达到66%，石油只占了18.4%，天然气占了5.8%，化石能源合计占到90.2%；水电、核电和风电等非化石能源仅占9.8%。“十三五”规划中的重点是把煤炭在能源消费总量中的比重降低到60%。这也意味着今后相当一个时期内，我国能源供给对化石能源特别是煤炭的依赖仍将难以减轻。尽管我们制定了将比例降低到60%的规划，但相对于其他发达国家，60%仍然是非常高的指标。它也意味着能源消耗对环境的负面影响在未来一段相当长的时间内还将继续存在。

第二，技术瓶颈：中国自主低碳战略储备技术有限，缺乏核心竞争力。我国在某些方面制造技术和世界上先进制造技术相比差距越来越小，在风电、太阳能等领域我们的技术是领先的。但同时我们也发现，欧美、日本等发达国家走的都是投资技术研发、强化企业创新、提升产品竞争力的道路。我国光伏产业走的是什么道路呢？是“两头在外”，企业过于依赖外部市场环境，缺乏核心竞争力。因此，这种依靠购买核心技术、原材料和关键设备以扩大产能的发展模式亟待调整，这是技术瓶颈。我们现在还需要培育核心的竞争力。

第三，资金瓶颈。 首先，低碳融资方式单一，过度依赖政府投入和银行信贷。社会资本的准入缺乏财政担保和保险机制。此外，创新性融资模式还处在初期发展阶段，所筹集到的资金规模非常的有限。这是融资瓶颈。

第四，体制障碍。在中国现行的分权制度下特别是财政分权制度下，地方政府政绩的评估基于当地经济发展，从而导致部门利益冲突。“数字节能”和“数字减排”隐患突出。

第五，市场障碍。中国的环境治理目前相对而言还是过于依赖行政手段。行政命令型政策具有强制性，目标明确，效果明显且迅速。但是它的执行成本非常高，而且缺乏激励。国家意愿很难转化为地方和企业的自觉行动。而利用市场手段推动节能减排的长效机制还处于初级阶段，价格机制和财税机制尚待完善。石油、煤炭价格还不能完全反映市场供求，可再生能源发电的电价与煤电、天然气的价格差别也不明显，节能产品和非节能产品价格倒挂，这些因素都将极大限制中国市场机制作用的发挥。

第六，监管障碍。中国的环境监测和监督薄弱，缺乏公众参与。中国尚未建立起统一科学的环境统计指标、监测和考核体系，国家级和地方级监测系统处于脱节状态，大大削弱了政策的执行力度。此外，系统的信息公开制度还没有建立。信息不透明和不对称问题严重。它也阻碍了公众对各项政策的参与。公众对这种政府政策的认知、认同、接受和参与程度较低，对节能政策的参与处于被动状态。政府既是政策制定者，也是执行者，这种双重身份很难保证政府处于中立的地位。

在这种可持续发展框架下，中国进行国际气候治理的政策选择是什么呢？

从中国目前的情况看，在新一轮全球治理的结构调整中，中国的目标首先是改革国内经济治理模式，提升参与全球经济治理的软实力；其次，主动谋求与自身实力相当的地位，加快以G20机制为重点的全球治理体系的改革，积极谋求通过多边、区域、双边、诸边等层面来平衡发达国家和发展中国家的诉求，推进全球治理规则的完善，在全球治理规则中逐步发挥核心作用。

中国的全球治理观非常明确，包括：共同构建全球高效的全球金融治理格局；构建开放透明的全球贸易投资格局；构建绿色低碳的全球能源治理格局；建立包容联动的发展格局，包括包容性的商业及基础设施联通、粮食安全等。

就气候变化和可持续发展而言，中国需要哪些政策选择呢？

在国际层面，中国需要通过各种渠道，加强全球合作以应对气候变化和可持续发展的挑战，尤其是在当前全球极右翼派别势力上升、政治环境恶化、反全球化等思潮上升的这种大背景下，全球合作非常必要，而中国应该做全球合作的推动者和坚定的维护者。第一就是要全面落实《2030年可持续发展议程》和《巴黎气候协定》。未来要在G20杭州峰会上通过的《二十国集团落实2030年可持续发展议程行动计划》基础上，进一步推动落实，并且要采取一些切实的行动。比如说，继续在G20平台上，号召多边开发银行和发展融资机构将应对气候变化纳入发展战略，并鼓励多边开发银行提交应对气候变化的一些行动计划，同时也可以呼吁加强金融体系筹集私人资本开展绿色投资的能力。此外，中国需要加强各国改革行动的顶层设计，确保全球发展目标与各国可持续发展目标的协同。杭州峰会出台了行动计划，那么下一步就需要各个国家来设定各个国家的顶层可持续发展计划。中国在2016年9月，已经出台了《落实2030年可持续发展议程国别方案》，这是全球独一份，明确了中国推进落实工作的指导思想，它为全球和国别发展战略的对接，提供了一个良好的案例和榜样。中国下一步的工作可能就是要继续推动其他国家也来做这一项工作。第二，需要在G20平台上继续推动国际气候合作，推动《巴黎气候协定》的进一步落实。第三，通过其他机制来倒逼。比如说，深化金砖国家内部的气候合作。建立融入全球治理体系的金砖国家“深度对话机制”。另外，积极发挥金砖新发展银行的作用，为金砖绿色合作提供机遇。第四，在南南问题上，要加大对一些发展中国家和最不发达国家的官方援助力度，提升中国的外交形象，巩固发展中国家联盟。第五，创新合作模式，加强在非政府层面和公民社会层面的合作。

在国内层面，首先市场和政府各司其职，扫除企业创新链上的障碍，建立跨境技术交流机制，搭建我国低碳技术开发与转移平台，最大化低碳技术的外溢效应。其次，建立多元化的金融创新体系，加大对低碳行业和企业的融资支持力度。在国际层面，政府可以帮助企业寻求更多的替代性资金来源，尤其是国际发展低碳经济的资金来源。另外一方面，要建立“绿色通道”，鼓励和扶持低碳技术开发和应用企业进入创业板市场或者设立减少碳排放的产业基金。此外，发展绿色金融体系，建立绿色金融、绿色融资框架体系，调动私人资本的积极性。第三，加快完善中国的碳市场。建立全面的全国统一范围的碳定价机制。

总的来看，气候变化的步伐不会随着全球气候治理或者是全球治理进程的受阻而放慢，现在国际经济形势非常复杂，尤其是美国大选给国际社会、国际经济的未来发展带来了很多的阴影和不确定性，包括贸易治理、气候变化。但是我们认为，国际气候变化的步伐并不会随着这种逆全球化趋势的阻碍而放慢。未来全球气候治理或者未来全球化仍然是一种螺旋式上升的态势，低碳排放、走低碳发展道路是全球的大方向。中国经济的崛起及对外部环境的高度敏感，使得中国已经从全球治理体系的接受者向着体系的改善者甚至改革者转变。作为南北合作、南南合作的重要参与者，中国有必要构建南北合作与南南合作的通道，促成稳定有效的全球经济治理合作，同时作为一个参与的大国，中国也需要主动承担责任，通过灵活的方式，推动国际气候治理进程。当然最重要的是需要立足国情，扶持国内低碳技术开发和引进低碳技术，同时创新多元化的融资平台，切实推动中国国内经济低碳战略转型。

（根据宣讲家网报告整理编辑，

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