田慧芳：全球可持续发展治理与气候变化（5）

另外一块是2030发展议程。2030年发展议程的提出，也对国际气候治理形成一种倒逼机制。持续发展议程对国际气候治理的影响表现在以下五方面：

第一，确认了《联合国气候变化框架公约》作为应对全球气候变化主要国际政府论坛的根本位置，确定了它是一个多边的框架。

第二，为应对全球气候变化提供了全方位、有效的政策支撑，包括我们前面说到的一些融资的机制、技术转移的机制等。

第三，可持续发展目标中倡导的可持续发展全球伙伴关系，将为全球气候行动提供有力的资金、技术和能力建设支持。比如，在新一轮的SDGs17项目标中，气候变化目标被作为一项单独的目标拿出来，它的最后一项目标是在强调全球伙伴关系。全球伙伴关系从资金、技术、能力建设、贸易、数据监督等各角度强调全球合作与伙伴关系的重要性，并且给出了一揽子的措施和具体目标。所以，促进全球团结的目标，虽然作为一个单独的第17项目标被列入，但它其实是一个综合的目标，是实现前面所有目标的综合的机制支持。

第四，可持续发展目标突显了气候适应的重要性。尤其是SDG第13项目标中，把应对气候变化目标的首要具体目标定为加强各国抵御和适应气候相关的灾害和自然灾害的能力。这也是可持续发展目标向发展中国家和气候比较脆弱的国家倾斜的一个集中表现。

第五，全球可持续发展为全球气候治理提供了原则指导。

2030可持续发展议程的提出，为全球低碳转型和可持续发展提供了强大的动力支持。这一过程尽管挑战重重，但也将为各国的气候与环境治理提供新机遇和新动力，尤其将为发展中国家带来后发优势和技术溢出效应。随着议程的提出，绿色发展也成为2008年金融危机以来各国寻求经济增长点和提升国家竞争力的着力点，并带来了一系列与此相关的积极的变革和变化。

四、气候变化与中国可持续发展现状与挑战

改革开放30多年以来，中国经济发生了翻天覆地的变化，中国GDP保持了年均9.5%以上的增长率，总量的加速扩张大大缩小了我国与世界主要发达国家的差距，其中中国制造业功不可没。这30年里，制造业增加值占GDP的比重达到40%以上，年均增长率约为15%，但近几年看到发展的同时，也看到了越来越多诸如产能过剩、高能耗、环境污染、贫富差距拉大、社保教育医疗投入不足等种种不利于可持续发展的问题。尤其是近几年来的大范围雾霾天气，让我们以一种更加深刻的方式感受到了加强环境保护、治理环境污染的迫切性。

2006年，国家环保总局和国家统计局共同发布了《中国绿色国民经济核算研究报告2004》，这份报告是中国迄今为止唯一被公布的绿色GDP核算报告。它显示，2004年全国因环境污染造成的经济损失为5118亿元，占当年GDP的3.05%：水污染的环境成本占总到成本的55.9%，大气污染的环境成本占总到成本的42.9%；固体废物和污染事故造成的经济损失达到了57.4亿元，占到总成本的1.2%。亚洲开发银行与清华大学公布《迈向环境可持续的未来——中国国家环境分析》报告称，中国空气污染每年造成的经济损失，基于疾病成本估算相当于国内生产总值的1.2%，基于支付意愿估算就高达3.8%。2012年，中国GDP总量如果以1.2%计算的话，可以达到6232亿元，以3.8%来估算的话，就高达19734亿元。

另外，中国有关气候变化的研究也证实，气候变化正在对中国产生越来越显著的影响。社科院每年都会发布中国的《气候变化绿皮书》，对未来几十年中国地区极端气候的变化进行预测。结果显示，在新的温室气体排放情景下，中国地区的热浪、暖夜、冷昼以及与降水相关的极端降水指数在频率、强度、空间分布和持续时间上将会发生较大的变化。这些变化的叠加效应可能导致前所未有的极端天气和气候事件，越来越多的人和设施暴露在极端气候的可能性之下，灾害风险将持续增加。近年来，这些气象灾害的损失每年达到2000－3000亿人民币。

环境问题最根本的诱因无非是两个：一是中国经济以粗放式发展和能源过度消耗为代价的增长模式与资源环境之间的矛盾累积到临界点；二是以煤炭为主的能源结构给环境带来巨大压力。所以我们说中国传统的经济增长是一种饮鸩止渴型的不可持续的经济增长模式。中国经济发展已经站在了一个关键的十字路口，迫切需要转型，需要寻求一条资源节约型、环境友好型的发展道路。

其实，中国近年来在国际国内做了一系列的工作，并且有了越来越明确的理念和行动安排。我们以应对气候变化治理为例，中国在国际气候治理体系中的角色，可以说是经历了从1997年《京都议定书》下的“被动参与的发展中国家”到2007年“巴厘岛路线图”下的“谨慎负责的发展中国家”再到巴黎气候大会时期的“积极贡献的新兴大国”三个阶段，从身份到对气侯变化的态度都发生了一个质的飞跃。

2015年11月30日，习近平出席巴黎气候大会，他在大会上做了重要的演讲，传递了中国参与全球气候治理的理念和主张：第一，气候治理要引领人类社会要向绿色、低碳、可持续发展转型；第二，低碳之路不应该以经济萧条为代价，而是与共同的长期繁荣相伴随。应对气候变化要尊重历史责任，同时要兼顾各国发展阶段和国情，不能搞“一刀切”；第三，应对气候变化是全球的责任，中国责无旁贷；第四，应对气候变化是未来中国国内的重要任务之一。早在2015年6月，中国就向《联合国气候变化框架公约》（UNFCCC）秘书处提交了国家自主贡献目标文件，明确提出中国的目标是：2030年是中国的二氧化碳排放峰值年，并实现到2030年碳排放强度比2005年下降60%到65%，非化石能源比重提高到20％左右，并将于2017年启动全国碳排放交易体系等“一揽子”计划。尤其是峰值年的提出，当时提出是2030年，现在有可能就会把峰值年提前到2025年。峰值意味着什么呢？意味着它就是一个“天花板”。到了这个“天花板”以后，中国未来的碳减排目标已经不是在碳强度减排，而是绝对目标的减排、总量的减排。这是中国承担的一些国际承诺。

中国在国内也有一系列能源和气候政策在紧密出台，见证了中国在应对全球气候变化方面从态度到行动上的一些积极变化。

“十二五”“十三五”是我国绿色发展加速推进期的政策演进阶段。这一阶段，中国经济发展进入新常态。新常态的显著特点就是我国经济发展进入结构调整、动力转换的新阶段，传统的一些经济增长动力被弱化，而新的动力正在孕育形成过程中，经济处在转型再平衡的关键时期，提高发展质量和效益是这次转型的中心，供给侧改革成为主线。这一阶段突出的资源环境问题是能源低碳转型面临压力、区域性和流域性环境污染严重、生态环境风险加大。所以，绿色发展与创新发展、协调发展、开放发展、共享发展一起成为中国破解发展难题、培育发展优势的五大发展理念。

我国在推动绿色发展方面也出台了一系列的政策工具。政策目标也从单纯的控制污染排放向控制污染排放和促进经济转型并重的方向转变。政策控制的领域开始从生产领域向消费领域延伸。绿色生产方式和生活方式正加快形成。基于市场的绿色发展政策工具在不断丰富，生态环境保护优化和经济发展的方式更加多元化。另外，中国在绿色投资、环境信用、绿色财政、绿色基金、绿色税费和绿色信贷政策方面取得了一系列重要的成果。尤其在2016年杭州峰会上，绿色金融成为金融议程下面非常重要的子议程。这些政策激励相关主体采取更加绿色的投资和生产行为，使保护生态环境有收益，而不仅仅是一种成本，而且它要保证这种收益大于成本。所以，绿色税收、绿色财政、绿色价格倾斜等文件的数量也越来越多。而且从成就上来看，截止到2014年年底，中国非化石能源占能源消费的比重达到了11.2%，基本实现了规划中的11.4%的目标；碳排放强度比2010年累计下降了15.8%。中国已经成为世界节能和利用新能源、可再生能源的第一大国。

2015年新出台的“十三五”规划建议首次把绿色发展作为重要的五年规划目标。《中国人民共和国气候变化应对法（草案）》的起草工作也已经启动。可以预见，应对气候变化是中国未来经济发展的一项重要的领域。

但是，中国可持续发展并不是一帆风顺的，面临着国际和国内的双重挑战。

首先从大的背景来看，中国在全球治理中越来越处于核心位置，但是中国参与全球治理面临着双重困境。一是后危机时期全球治理本身出现困境，尤其是受金融危机影响，西方大国越来越难以承担公共产品供给的责任，但他们影响全球治理的能力仍然非常强。而新兴大国群体性崛起，成为全球治理变革的重要参与者和推动者，但是新兴大国在治理能力和制度准备上存在着明显的不足。这是中国面临的国际挑战。二是中国自身存在的低碳转型能力和低碳外交困境。

从经济实力看，中国已经是全球第二大经济体，但中国的人均GDP以及引领经济可持续发展的科技创新能力仍然与发达国家有很大的差距。尽管这一轮金融危机使得新兴大国群体性崛起，在全球治理中的地位越来越重要。但是从微观层面讲，新兴经济体的增速正在减缓，同时面临通胀风险、外部环境不利、“中等收入陷阱”逼近、资源和环境约束等种种挑战。所以进一步参与全球经济治理的困境在于新兴经济体能否拥有长期增长的潜力。另外，新兴经济体之间的合作较少，而且成立的时间相对较短，合作效果并不是很显著。新兴经济体存在着集体身份认同的困境。从宏观层面讲，“北强南弱”的格局短期内还无法发生根本性变化。所以，新兴经济体参与全球经济治理的困境也表现为在国际经济规则的制定方面仍然将长期受制于发达国家。