胡九龙：深化改革亟须有效的压力传导机制

全面深化改革，全党在看，群众在盼，国际社会也在关注。习近平总书记指出：推进改革既要管宏观，也要统筹好中观、微观；要处理好改革的“最先一公里”和“最后一公里”的关系，突破“中梗阻”，防止不作为。与此同时，改革中确实出现了一些不正常现象，如“上面九级风浪，下面纹丝不动”“基层权力无限小、责任无限大”，以及一些领导干部在事关人民群众冷暖安全、衣食住行等具体工作上“麻痹大意”“麻木不仁”的“双麻”现象。剖析和解决这些问题，既要从思想认识、工作作风等主观方面，又要从体制机制的客观方面找原因、出对策。我们应该充分认识到，上述问题有的存在于党和政府的体制内，既表现为压力层层衰竭、基层无所作为，也表现为压力层层加码、基层无所适从；有的则源于体制内外的隔阂，表现为体制对来自群众和社会的需求与压力不敏感甚至漠视。这两类问题都属于习近平总书记指出的“中梗阻”和“不作为”问题，都反映出压力传导机制失灵这一制度层面的问题。全面深化改革，在不断完善顶层设计的同时，必须高度重视在中观和微观层面克服上述问题，亟须建立更加有效的压力传导机制。

聚焦解决改革压力“层层衰竭”问题

不能简单地认为只要责任和督察层层加码就一定能够达到层层负责的良好状态，如果层层加码变异为层层推卸责任，那么责任“层层加码”和能力、意愿“层层衰竭”就会相伴而生，并且最终导致基层不堪重负而无力作为或者不愿作为。考虑到当前建立和加强一抓到底的落实改革任务责任制和督察机制仍然十分必要，解决体制内改革压力传导机制失灵问题的侧重点更应放在破解改革压力层层衰竭，即基层感受不到足够压力或者推诿掉了责任的问题上，并且要从层级精简、技术创新、机制联动这三个方面去着力。

一是大力削减落实改革任务的组织层级。目前，组织结构的扁平化、网络化、柔性化，越来越多地被运用到现代企业和社会组织当中，大大提高了效率，值得我们党和政府借鉴。其中，减少管理的层级，扩大管理的幅度，加强横向联系；管理向全方位的信息化沟通方向发展，使沟通方式横向、纵向、斜向贯通形成网络；增强组织对环境动态变化的适应能力，扩大授权与分权，灵活设置更为精干的临时团队、工作专班，设计审批“绿色通道”等方式，都是提高组织效率的有效办法，而且在现有体制下便于操作。

二是大力加强现代化技术的应用。技术革命改变世界、改变施政、改变生活的大趋势方兴未艾。新技术新方法是治理手段现代化的主要凭借。目前，互联网、大数据、自媒体等新技术和新方法的运用正在改变信息沟通模式和决策与执行过程，减少人为干扰，使原来人为因素造成的层层注水、层层虚报现象失去隐蔽性和欺骗性。尤其是大数据的技术手段和自媒体的发展，会突破原来基于层级、区位等差别造成的信息衰减，从而也将在很大程度上减少政策理解、执行和反馈的衰减。新技术将使得主观上的层层规避责任难以遁形，而且会大大减少督察的成本。当前，应该加快推进政府治理的大数据战略，着力于构建电子政务和智慧政府，着力于发展信息化、科技化的新手段，以上下获取信息的真实、完整、对等来提高贯彻改革任务的真实性、完整性和效率。

三是督察机制与容错、纠错机制“三管齐下”。习近平总书记最近在中央全面深化改革领导小组第三十四次会议上发表重要讲话，他强调，督察是抓落实的重要手段。各地区各部门要投入更多精力抓督察问效，加强和改进督察工作，拓展督察工作广度和深度，点面结合，多管齐下，提高发现问题、解决问题的实效。这次会议既强调了督察工作的重要性，更是对完善督察机制提出了具体指导意见，有助于各级对照要求改进督察机制、加强督察工作。督察既要抓重点改革任务，也要抓面上改革工作，特别是各层级贯彻落实党中央改革部署的情况。要善于抓正面典型，及时发现总结基层创新举措和鲜活经验，以点带面；要善于发现问题，通过深入实际、深入基层，甚至有的问题一竿子插到底，来提高督察的威力和实效。要学习中央巡视工作的成功经验，对重大改革、复杂问题，必要时“回头看”。对督察发现的问题，要认真研究梳理，列出问题和责任清单，明确时限要求，坚持有什么问题就整改什么问题，是谁的问题就由谁来负责整改，同时举一反三、由点及面，推动更大范围内整改。要盯责任主体，抓“关键少数”，落实不力、整改不到位的就追究责任。要搞好督察工作统筹，形成合力，特别是改革任务的牵头部门，要加强改革自查，定期跟踪并报告改革落实情况。

督察机制和纠错机制的构建应该无缝隙地衔接起来，否则问题发酵和反弹起来对改革执行的冲击更大。通过督察机制及时发现错误的信息和不作为、乱作为的情况，通过纠错机制及时纠正，就能够比较有效地减少改革能量“层层衰竭”的问题。纠错机制的关键作用在于避免重大损失的出现，使改革执行过程中由于不作为和乱作为造成的风险可控、可逆。它既是对自身免疫系统的完善，也是对组织再生能力的增强。一个完整、有效的纠错机制，需要许多配套措施协同发力，其难度也不啻于政府的自我革新。

但是，在全面从严治党和全面依法治国的大环境下，相较于督察机制和纠错机制，更为复杂、敏感和迫切的是建立有效的容错机制，以解放基层和干部。

首先，容错机制的制度安排和政策必须覆盖发展中的不确定性，从群众和上级组织两个方面最大限度地提供试错空间，特别是当一部分群众不能接受改革损失和代价时，上级组织要有足够的科学精神和政治定力保护基层，来担负经济和社会成本。比如，国有企业改革中的职工安置问题、农村集体土地改革中的农民利益补偿问题、房地产市场调控机制改革中的利益再分配问题，都迫切需要强有力的容错机制来为地方和基层试错进行护航。目前，许多地方都出台了干部容错机制，但有些把容错和试错的内容条目化、规定得太过具体的做法值得商榷。即使列举的内容再多，也无法穷尽改革中的新情况新问题，这无形中还是划出了太多禁区，让人把握不准而不敢试险。而当下真正需要的一个相对大的试错空间是不宜用列举的方式来规定的，应该大力发扬邓小平同志“摸着石头过河”的精神，坚决秉持习近平总书记“多一些包容、多一些宽容”“坚持不抓辫子、不扣帽子、不打棍子”的大原则，把改革试错的空间打开，让敢闯敢试的改革者大展宏图，施展拳脚甚至天马行空。其次，容错机制要改变以往绩效评估机制和责任机制的单项追究做法，加大基层反馈对绩效评价结果的权重，使权力运行更加贴近基层，以推动基层政府更加愿意对破解现实问题主动先行先试。当前，有的地方在绩效考核工作中推行“上级政府考核下级政府，下级政府考核上级职能部门”的做法值得肯定，同时，还必须把这一做法推广到干部选拔任用的推荐、测评和考核中，才能真正落实基层的权重。所谓为改革者撑腰，说到点子上，就是要通过科学的容错机制，为他们营造一个宽松的干事创业环境，让他们可以甩开膀子谋事，而不是天天悬着心谋人。