杨有红：深化国有企业改革 增强国有企业活力

杨有红 北京工商大学商学院教授

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要使国有企业进一步提高竞争能力，就要创新监管模式、治理模式、管理模式，而这三种模式的创新概括起来涉及两个层面的问题——宏观监管以及企业自身的治理和管理。国有企业深化改革的措施也要从上述两个维度来理解。

一、发展混合所有制经济

2013年11月，十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，要求积极发展混合所有制经济。党的十九大报告也明确将发展混合所有制经济作为深化国有企业改革的一项重要内容。大力发展混合所有制经济，是国有企业改革的重大内容，也是发展的重要方向。

1.什么是混合所有制

混合所有制是指允许更多国有经济和其他所有制经济发展成为混合所有制经济。国有资本投资项目允许非国有资本参股。允许混合所有制经济实行企业员工持股，形成资本所有者和劳动者利益共同体。

简单地讲，混合所有制指的是不同性质的股权、不同性质的出资者共同出资组成的经济实体。比如，国有企业、民营企业、外资企业共同组建的企业形式，就是混合所有制企业。不同类型的股权和出资者可以通过新组建的方式组建混合所有制企业，也可以通过对现有企业进行并购的方式进行组织混合所有制经济。那么，对于组织的混合所有制经济，还可以采取员工持股的方式，形成资本所有者和劳动所有者的利益共同体。资本所有者实际上是指财务资本的出资者，劳动者实际上是人力资本的出资者。也就是说，对于现代企业，我们可以理解为人力资本和财务资本共同出资所组织的经济实体。

2.国有企业分类改革

进行混合所有制改革，首先要对国有企业进行分类。现在，国有企业改革所依据的分类是2015年国资委、财政部、发改委联合发布的一个指导性文件——《关于国有企业功能界定与分类的指导意见》。《意见》按照国有企业的功能，把国有企业分为两大类：一类是公益类国有企业，另一类是商业类国有企业。

公益类国有企业以保障民生、服务社会、提供公共产品和服务为主要目标，必要的产品或服务价格可以由政府调控。什么叫提供公共产品和服务？哪些企业提供公共产品和服务？比如，水利设施企业、城市供水供气企业、城市公交和市政建设等方面的企业，都属于公益类国有企业，因为它提供公共产品和服务，而不是单纯地以盈利为目的。对于公益类国有企业，重点考核提供的公共产品和服务的保障能力。也就是说，看你在多大程度上满足人民群众对公共产品和公共服务的需要。当然，改革要发挥市场在资源配置中的作用，因此我们在考核提供公共产品和社会服务能力时，同样要引入市场机制，而不是单纯地用计划和指标。

商业类国有企业以增强国有经济活力、放大国有资本功能、实现国有资产保值增值为主要目标，按照市场化要求实行商业化运作，依法独立自主开展生产经营活动，实现优胜劣汰、有序进退。商业类国有企业重点考核经营业绩的完成情况。商业类国有企业的范围比较大——在所有国有企业当中，除去公益类国有企业，剩下的都是商业类国有企业。商业类国有企业通常可以分成三类：一是充分竞争行业和领域的商业类国有企业，比如，旅游行业的企业，饮食、餐饮服务类国有企业，宾馆、酒店类企业，等等；二是关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域、主要承担重大专项任务的商业类国有企业，比如，石油、石化、冶金、能源、交通，等等；三是自然垄断行业的商业类国有企业，比如，烟草专卖。商业类国有企业以增强国有经济活力、放大国有资本功能、实现国有资产保值增值为主要目标。放大国有资本功能，指的是用相同类数量的国有资本，带动更多的民营资本和其他组织形式，推动国民经济的发展。对这一类国有企业，必须以实现国有资产保值增值为目标。也就是说，首先要保证国有资产不流失，其次是保证国有资产能够取得更大的效益。对该类企业进行监管时，更多的是采取市场化要求进行商业化运作，让它们独立自主，依法自主经营，优胜劣汰。对这一类国有企业进行考核时，主要是考核其经营业绩指标的完成情况。

3.混合所有制的股权结构

什么是股权结构？它是指在企业主体中，不同类型的股权、股份所占的比例。推进国有企业混合所有制改革，是一个大的方向，也是国有企业改革的重要内容。但是，由于国有企业的类型不同，对国家安全、国计民生的重要程度不同，因此在进行混合所有制改革时，不能采取“一刀切”，而要采用对不同类型的国有企业设计不同的股权结构，因为不同的股权结构，决定了国有资本对经济的控制力。

根据国有企业的两大分类，以及商业类国有企业的三个具体分类，混合所有制的股权结构通常按照以下四个方面的类型来设计：

其一，涉及国家安全的少数国有企业和国有资本投资公司、国有资本运营公司，采取国有独资形式。这里说的采取国有独资形式是指百分之百由国家持股。比如，核工业、航空航天核心企业等，都涉及国家安全，对于这类企业，我们通常采取国有独资形式。

其二，涉及国民经济命脉的重要行业和关键领域的国有企业，保持国有绝对控股。哪些是涉及国民经济命脉的重要行业和关键领域的国有企业？比如，装备制造业，交通基础设施，石油、石化、天然气等能源企业，对于这类企业我们采取国有绝对控股。什么是绝对控股？在股权结构上，如果持有51%以上的股权，通常情况下就认为是绝对控股。也就是说，要在出资额中占有一半以上的股权，这样才有控制这个企业的能力。

其三，涉及支柱产业和高新技术产业等行业的重要国有企业，保持国有相对控股。比如，通讯行业、互联网行业等，这类企业既有国有企业，也有其它经济形式的企业，对于这类形式的国有企业可以采取相对控股。相对控股和绝对控股的共同点是都能够控制整个企业，不同点是绝对控股的国有股权要占51%以上，而相对控股可能低于51%，甚至低于40%，但是股权相对分散，国有企业仍然拥有控制力。举个例子，某一个企业的国有股权只占40%，其它类型的股权占60%，从这点看我们并不能控制这个企业，但如果60%的股权分散在十个非民营投资者手中，平均每人持股比例就只有6%左右，由于股权比较分散，尽管国有股权只持40%，我们是能够相对控制这个企业的。

其四，国有资本不需要控制并可以由社会资本控股的国有企业，采取国有参股形式，或者国有资本可以全部退出。哪类企业是国有资本不需要控制并可以由社会资本控股的国有企业？比如，充分竞争行业和领域的商业类国有企业，像我前面讲到的旅游业、餐饮业、宾馆酒店业，这类国有企业混合所有制改革时，国有资本不需要控制并可以由社会资本控股。

不同的股权结构，决定了国有企业作为出资者对企业控制力的差别。在上述四种类型的不同股权结构中，国有企业对混合所有制企业的控制力可以分为绝对控制、相对控制、有重大影响和没有重大影响。什么情况下国有出资者对混合所有制企业能够绝对控制？就是采取独资形式或者持有51%以上的股权。如果是持有50%以下的股权，但其它股权相对分散或者国有企业与其它股权达成协议，我们也有能力控制这个企业的经营，这叫相对控制。如果是持有20%以上的股权，这样虽然达不到相对控制的能力，但在董事会中有我们的席位，我们对企业的管理和治理仍然起着重要的影响作用，这种情况下，国有资本对这类混合所有制企业是具有重大影响的。如果我们持有的股权比例很低或者全部退出，那么我们对这类混合所有制企业就没有影响了。