常纪文：京津冀生态环境的协同保护（2）

二、京津冀生态环境协同保护存在的问题

（一）体制问题

体制问题涉及协同，即我们要有规划的协同、法治的协同、政策的协同、执法司法的协同，更要有体制的协同。如果体制做不到协同，那么法律、政策、规划的执行效果就很难令人满意，因为按照传统的属地管理原则，京津冀两个直辖市和一个省的行政管理是不完全相同的。每个地方的产业结构不一样，减排的任务也不同，所以管理体制、管理的重点、监管的尺度、监管的方法也都未必完全一致，这就涉及对接的问题。为了解决京津冀大气污染防治的体制问题，生态环境部设立了大气环境司，其总体上是一个协调性质的部门，这也是我们在大气环境保护方面的一次尝试。

为什么要强调区域的体制的协同？因为有些问题不是一个地方能够解决的，即污染物是传输的，比如刮北风时，北京的污染物可能就被刮到了河北；各行各业也都是大气污染的“贡献者”，比如河北的钢铁行业会对整个京津冀的生态环境产生冲击。同时，我们还要按照生态环境协同保护的补偿机制、中央财政转移支付机制，进行利益的平衡，也可以说是大气污染联防联控的共同但有区别责任原则。再有就是，跨区域环境治理机构的权威性需要加强。生态环境部挂牌成立了京津冀及周边地区大气环境管理局，就是为了促进京津冀在大气污染联防联控方面的协作效率提升。

（二）责任确定问题

我们讲合作、协同发展，必须要明确各自的权利和义务。从目前京津冀及周边地区签订的协议来看，很多权利和义务都是具体的。还有一个问题就是，如果这些权利和义务是不公平的或某个地方难以接受的，那么我们在实施之中就很有可能遇到难处。因此，我们在确定权利和义务，包括实施权利、履行义务时，必须要关注是否合理的问题。

建立生态补偿机制、财政补偿机制也必须有其合理的基础，比如说为什么是北京、天津给河北支持或补偿？一是经济基础不同，二是责任不同，三是根据大气污染、水污染生态补偿的原则，如谁污染谁负责、谁受益谁付费。也就是说，为了进一步改善北京地区的环境，河北在产能结构调整、一些企业的限产停产方面做出了牺牲，北京应该给予河北一定的经济支持，而经济支持必须用制度手段予以保证。

（三）制度问题

一是生态环境承载力的评估。以评估京津冀生态环境承载力为基础，建立预警机制，即超过了生态环境承载力就启动应急预案。

二是生态环境功能的分区管控。京津冀及周边地区是比较广袤的，生产、生活、生态空间非常多。如何确保生态安全？就是要在保证生产、生活、生态空间协调发展的基础上，促进经济社会协调发展与生态环境协同保护，这就要求我们必须进行环境功能分区管控，坚持生态红线制度，避免城市建设“摊大饼”。

三是生态空间的用途管控。这就是指哪些地方适合做什么的问题，包括缓冲区、核心区、实验区，每个区域应该做什么、不应该做什么都必须得到管控，即在不应该搞旅游开发或生产经营的区域开展相关行动，就必须责令改正。

四是产业结构调整。每个地方的生态容量有限，地方优势和特点不同，所以地方产业应当围绕其优势、特色，发扬其基础，把产业结构布局好。京津冀整个区域协同发展的力度很大，特别是交通上的“一小时经济圈”“两小时经济圈”，将更大尺度和范围内优化产业结构变为可能。大气污染联防联控、水污染联防联控在本质上是产业的问题，包括企业排放超不超标、是否偷排的问题都是治标，产业结构合不合理才是治本。只有产业结构合理了，这个地方的生态环境保护才有了扎实的基础。

五是环境准入管控。产业结构定好了，地方也就建立起了环境准入的负面清单，对哪些企业不能进、哪些企业可以进都作出了明确的规定，这样就把环境不友好型的、资源浪费型的企业挡在门外，为地方发展奠定了基础。然而，如果北京发展环境友好型企业，河北仍发展污染型企业，那么京津冀生态环境协同保护是做不好的。所以，京津冀必须建立一个协商机制，包括跨区域环境污染防治、工业园区设计等内容，按照《中华人民共和国大气污染防治法》等的规定进行区域环境影响评价的会商，避免跨区域的环境污染。

此外，城市开发边界和最小的生态安全距离也要得到制度的管控。以前，北京、天津以及河北很多地方的城市建设都存在“摊大饼”现象。城市建设“摊大饼”是粗放式的发展，“摊”得越开就越容易产生大气污染。因此，我们必须对城市的格局进行规划，如建设产城融合的卫星城。最小的生态安全距离，指的就是城市和城市、城市和周边之间应该以一个最小的距离来保证城市的生态安全。

生态建设除了城市和城市之间的建设，还要加强城市绿色建设，包括屋顶绿化、城市公园、绿地等的建设。京津冀生态建设这几年做得不错，但仍然有“削山造城”、破坏绿地、搞违章建设的现象存在，这是京津冀协同发展所不允许的。

六是生态环境的监测管控。现在国家有一张生态环境监测的网，各省也都有一张网，虽然省以下的环境监测已经统一，但要做到监测一体化，实施网格化管理，还存在一些监测的问题，如监测作假问题。

（四）方法和尺度问题

1.方法问题

一是规划方法的问题。京津冀协同发展虽然有规划纲要以及生态环境保护专项规划，但在规划方法方面存在一些衔接的问题，如不同的规划如何进行比对、匹配的问题，相同的规划在区域之间也可能不匹配的问题。

二是执法方法的问题。信息数据库是不是对接、地方执法有多少单位和指标、监管平台建设的要素等问题都必须进行对接。执法方法，是联合执法、协同执法还是交叉执法，每个地方也不一样。我们必须让执法方法协同化，只有执法方法统一了，才能做到尽职尽责、失职追责。

三是信息共享的问题。信息的通报涉及时限、内容、怎么做的问题，我们必须进行明确。京津冀在大气污染、水污染防治方面也要建设信息共享和通报机制。

四是建设生态补偿机制的问题。建设生态补偿机制，包括激励、考核、评价、问责等机制。京津冀应该实现一体化的生态补偿机制，遵守《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》《生态文明建设目标评价考核办法》，细化本地的追责规定，确保京津冀在法治氛围内协同发展。

五是市场机制、社会参与机制。市场机制，如包括排污权交易，京津冀在大气污染防治的排污权交易方面，还是大有文章可做的，如火电厂、钢铁水泥等的大气污染物排放的排污权交易。排污权交易能促进节能减排的经济成本最小化、经济效益最大化。社会参与机制，如京津冀协同执法时，是否邀请公众代表、社会组织参加，是否邀请人大代表、政协委员监督等的问题。只有相互监督，我们的联合执法、交叉执法才能够真正落到实处。

2.尺度问题

一是执法尺度。以大气污染防治为例，京津冀各地都有自己的大气污染防治条例，其中关于处罚的行为种类、幅度等内容未必是一致的。所以，我们有必要协调执法尺度，即同一个违法行为，在京津冀各地得到的处罚不应该有太大的悬殊，以避免污染跨区域转移。

二是司法尺度。京津冀协同发展在生态环境司法方面已经取得了一定的进展，如跨区域环境污染的案件，目前已确定第一受理的是河北省法院。

三是补偿尺度。其内容就是上述生态环境保护补偿的机制建设，其公平性是补偿尺度的问题。