中国需要什么样的住房保障制度？

在许多人看来，政府建保障房是房价调控长期难见成效的一种备选方案，或者理解为房价泡沫破灭后的一种保底、补救措施，使房地产投资不至于大跌萎缩而影响经济增长速度。但我理解政府提供一定数量的保障性住房是一项制度安排，是政府重视住房这一最大民生问题的一种长期而基本的职责。因此，不是“应景”之作，要从基本住房制度设计中考虑保障性住房建设，即要明确保障性住房的基本定位，既要明确为谁建、由谁建的问题，又要对其目标进行基本定位。在此基础上，再考虑如何建、如何分和如何管等问题。这里我想就这些最基本问题作些分析，以引起共鸣，学者们和各级政府一起努力，使保障性住房定位、建设、管理一开始就建立在科学合理、能产生长期社会效率的基础上。

住房制度分歧

在中国住房体制改革后，一个很清楚的事实是纯市场化的观点确实无法解决所有人的住房问题，有一部分家庭永远无法通过市场来解决住房问题，因此，需要政府做相应的制度安排，去努力保障这部分家庭的基本住房需求，从理论上讲，这些人的住房有了保障，整个社会的居民都有了住房保障。我们需要怎样的住房制度呢，其中保障性住房又在其中如何定位？我们先从当前的住房政策体系谈起。最近几年就住房政策问题，有几种表述相似内容却有别的说法：第一种，提出政府只保低端，其他完全由市场解决，市场是市场，保障是保障，不能混淆。第二种，试图构建一个包括满足各种不同层次住房需求的住房结构及政策体系，如提出“低端有保障、中端有支持、高端靠市场”。第三种，提出“低端保障、中端支持、高端调控”（也有的地方表述为“低端靠保障、中端靠市场、高端有约束”）。

第一种意见可能遭到的批评会最多，原因是政府可以保障低端，但低端真的能靠市场解决住房问题吗？最近几年我国房地产市场发展显示，夹心层即家庭收入处于中间60%的家庭住房问题最突出，一方面因房价过高而够不着市场，因收入条件或住房条件保障性住房与其无缘。处于60%的中间层家庭，无房户买房和有房户改善住房条件都面临过高房价的约束，他们是社会中怨言最多的群体。在此，我们需要搞清楚一个重要问题：房改后市场供给的大量住房都满足了谁的需要？中国过去10年城市人口年均仅增长3%，而每年住房供给量年均增长20%左右，人均住房面积已经超过了日本与韩国，这完全能满足绝大多数的住房需要，讲我国住房投资不足、供应不足是怎么也说不通的。我们的研究结果显示：20%的高收入家庭消费了近七成的住房供给，特别是最富的10%的人（家庭）购买了住房市场供给量的50%，换句话说，从消费的角度，这些人根本就不需要住房（他们早就有了住房，而且有了足够面积的住房），但他们却是住房消费市场的主力，他们买房投资，从而不断地把房价抬高，从中牟取暴利。我国房地产市场早就十分不正常了，失去了基本功能。住房90%以上是满足消费的功能，而实际却使投资功能无限放大，超过了消费功能。所以，在这种情况下，让大多数靠市场来解决住房问题是根本不可能的。除非把保障性住房的功能界定在60%左右的家庭。但如果这样，那就是回到了计划经济时代，福利分房成为主要手段，这是绝对不可以的。所以，将住房保障与房地产市场调控分离的观点是站不住脚的。住房保障是住房保障，市场是市场，这样的观点看似有道理，实际是解决不了我国大多数人的住房问题，在房价过高的情况下，建保障性住房的成本也高，需求会过大，同时，由于有巨大的价差或利益差，因寻租产生的保障性住房腐败问题会成为一个新的大问题，因而会产生新的不公平问题。这一观点还隐含着一个政策建议，对现在的中国住房市场不应干预，认为宏观调控把房价压下来是根本错误的。

因此，我比较同意第二种、第三种观点。把保障性住房建设与房地产市场调控结合起来，建立一套符合我国国情的公平有效的住房制度。但第二种、第三种都有各自的缺陷，仍然不是我们需要建立的较合理的住房制度框架。第二种观点中说“低端有保障、高端靠市场”应该是没有问题的，但“中端有支持”怎么体现，难道让60%都获得住房补贴，或将限价房、经济适用房扩大50%~60%的比重吗？我们认为，限价房、经济适用房仅是一种过渡的制度或政策安排，不能永久化。还有另外一个问题，“高端靠市场”似乎很有说服力，但问题是市场难道没有政策的作用空间吗？对高端家庭无限制的投资需求难道不加以必要的干预吗？所以，这第二种观点仍然与第一种观点有很大的一致性。总的看来，第三种说法较为合理，但仍有问题：“高端调控”或“高端有约束”是很好的表述，但如何体现呢？是通过明显差异化利率政策或税收政策来实现吗？现在看不出来有这样的设想，说得更明确点就是如何限制投资或投机性需求，抑制少数人获得暴利，一套住房与二套以上的住房基本采取一种政策是明显不合理的，它不仅违背公平原则，而且是形成当前房价严重偏高的主要原因。在高端约束不力的情况下，中端的支持也就是无底洞了。因此，这第三种观点仍有大大改进或丰富的余地，否则，就是一句好听的空话。

没有刹车的房地产业

我认为，我们需要这样的一套新住房制度：以市场化为基础、政府提供最基本的住房保障、只鼓励一户一套住房的住房制度。并相应地建立政府宏观调节与市场基础性作用相结合的房地产宏观调控政策体系。