有关“三农”问题的几点理论思考（3）

解决再分配的公平问题要着力建设农村的公共财政体系，以公益事业优先为原则，保证不同地区、不同阶层的公民可享受大体相同的最基础性的公共服务。这样才能使农村居民及其子女在能力的培养上获得公平的待遇。为此，要建立规范、透明、公正的财政转移制度，首先要核定各级的基本需求，划分各级政府的事权。固然不同地区的现有经济发展水平不同，但应保障对不同地区的乡村基层的最低限度的基础义务教育、公共卫生、社会治安、最低生活保障和五保户保障等基础性公共产品的供给，以及相应的农村基础设施（公路、电讯和电力设施、自来水、卫生公厕、卫生防疫设施等）的完善。基层机构的财力不足，则通过财政转移支付解决，也就是使财政体制具有平衡地区间提供基础性公共服务的财政能力。现在，中央的一些部、委、办掌握着大量的专项资金，各省争相申请资金，跑钱跑项目，“会哭的孩子多给奶”，项目决策的随意性强，不符合市场经济的发展规律。建立规范的横向财政转移支付，事权财权一起下放，做到制度化、规范化、法制化，可以减少寻租行为和决策的随意性，有利于杜绝腐败，提高经济效率。

如果说国民收入再分配包括财政收支、信贷收支和转移收支等几方面内容，财政、信贷资金投放方向的调整、更为规范的转移支付，从长远看，能培养农村居民和弱势群体的能力，但从近期看，能否在农村和不发达地区创造增长？提供社会公共服务的重点的转移往往伴随着工作职位的转移，公共开支与就业机会是联系在一起的。但公共开支的增长能产生多大的乘数效应，能在多大程度上促进农村和不发达地区就业、农民收入和经济的增长，这是新发展模式是否可行的关键性问题，需要做进一步的研究。

四、什么样的改革能提供调整收入再分配格局必要的资源，支付制度变迁所需的成本？

在未来十几年间，土地资本的分配方式与分配格局的改变，可以支付城乡经济社会协调发展所需的运作成本。从这个意义上讲，当前和今后相当长的时期内，农村土地制度的改革将处于一种关键性的位置。

农民作为集体所有者拥有的最重要的资产（农村土地）的问题一直是利益相关者（STAKEHOLDERS）关注的重点，无论是农用土地搞规模经营、连片开发，还是农地转为非农用地，侵犯农民经济利益和政治权利的行为都时有发生。在当前条件下侵犯农民的公民权益往往是通过侵犯农民的合法土地权益表现出来的，我同意这样一种观点：保障农民地权不受侵犯是维护农民公民权的一个重要“底线”。在这个意义上，地权与其说是“最低福利保障”不如说是“最低权利保障”。

据有关部门粗略估计，改革开放以来国家通过土地征用从农村转移出的土地资产收益超过2万亿元。１９８７年至２００１年，全国非农建设占用耕地３３９４．６万亩，其中７０％以上是征地，这就意味着至少有２２７６万亩耕地由原来的集体所有变性成了国家所有。据统计，1999、2000、2001年全国招标拍卖挂牌出让国有土地使用权，价款分别达到114、246、492亿元，2002年仅前5个月就达到近300亿元，总计1152亿元。这些土地绝大部分都是国家从各农村集体经济组织征用来的集体土地。

按照《全国土地利用总体规划纲要》，2000年至2030年的30年间占用耕地将超过5450万亩。如果按现行的征地补偿原则计算，在未来十几年内，农民因土地的低价征用将损失3万亿元以上。据有关方面统计，一般每征用一亩地，就伴随着1.5个农民失业。那么，未来30年占用耕地5450万亩，至少将暂时性地造成8000万农民失业。

如果说，随着工业化和城市化进程的加速，农地转为非农用地的趋势不可逆转，那么政策的重点就应放在使利益受损的农民分享农地转移用途后的增值收益上。未来的3万亿元在分配上能否有一部分用于农民的福祉和农村社区的发展？现在各地在这方面已有一些经验，如有的地区已建立失地农民的社会保障体系，提高补偿标准，建立被征地农民基本生活保障制度（如浙江）。还有一种思路是集体建设用地入市。广东省最近已经明确，农村集体建设用地使用权可上市流转(出让、转让、出租和抵押)。在此之前，珠三角地区通过流转的方式使用农村集体建设用地实际超过集体建设用地的50%，隐形市场一直存在并且庞大。根据新的规定，农村集体建设用地使用权流转的收益，其中50%左右应用于农民的社会保障安排；剩余的50%左右，一部分留于集体发展村集体经济，大部分仍应分配给农民，并鼓励农民将这部分收益以股份方式，投入发展股份制集体经济。

第三种试验是，安徽芜湖作为国家确定的试点，试行农民集体所有建设用地使用权流转，核心是土地所有权不发生变化，在转让、租赁、作价入股、联营联建、抵押等形式的使用权转移行为期限结束后，土地仍然是农民集体所有。农民可以在土地流转的过程中获益。

无论哪一种做法，关键是使普通农民能行使自己的政治权利，经济利益得到保障。一方面，要使失地农民有生存权和发展权，使他们在年老后能有养老保障，在劳动年龄期间能有就业的机会和就业的技能。另一方面，要使农村社区能够利用留在农村的土地增殖收益发展公益事业和基础设施，促进农村地区的繁荣和稳定。在这一过程中，要使村干部由和企业、地方政府合谋，转为受社区成员监督，使普通农民对土地的财产权利能够真正得到实现。

为了防止在土地问题上侵犯农民的合法权益，使农民最后的、也是最值钱的一块生产性资产不至于流失，国家相继出台了一系列政策法规。如普通农民对于土地的权利真正得到实现，各级政府和村社区领导人支配土地资源和对外交易土地资源的权力就受到限制，工商资本和金融资本要想获得农村土地，就必须直接与千家万户的小农打交道，交易成本和用地成本无疑要大增，廉价土地资源的优势在很大程度上会丧失，相当一部分各级干部和村领导人对此持有异议，法律的执行会遇到阻力。在国内外工商资本和金融资本通过与地方权力结盟，向廉价的土地和劳动力索取超额利润的大趋势下，这一关键性的改革难度很大。

五、在发展模式的调整过程中，政府职能转换的症结在