有关“三农”问题的几点理论思考（4）

哪里？

宏观政策、发展模式、国民收入再分配格局在不同地区、城市与农村之间的调整，首先涉及到的问题是政府职能的重新定位：在经济全球化和中国现代化的进程中，政府和市场各自职能的定位问题始终是经济发展的一个关键问题。而各级政府职能的定位问题尚未解决。干部的目标与群众的目标有时并不一致。干部想的是“任期内政绩最大化”，出台的政策有时被地方政府、部门利益所操纵、扭曲，最后导致形式主义风行，如每个县搞几个示范村，“样板工程”，只是给领导看的，往往是能看不能学。政府官员的政绩，首先看经济增长，财税收入，招商引资的成绩，这就使各级党政领导把主要精力用于抓经济，忽视了其他工作。

政府要关注GDP的增长，要吸引外资，这是无可非议的。如能有更多的资源投向于可产生利润、税收和就业的领域，就能提供更多的就业机会，促进经济的增长，创造更多的税收，政府的财政实力得以增强，有条件为老百姓提供更多的公共服务。君不见，许多国家的领导人来中国，都不遗余力地亲自招商引资，或推销本国的产品。问题是政府不应直接参与资源的配置，直接干预经济活动，而应充分发挥市场在配置资源上所起的基础性作用，着力创造一个有利于资源优化配置的制度环境。

在政府职能的履行上有三个主要问题：传统的管理模式；传统的发展观（GDP崇拜）和政绩观；政府部门的职权、责任和财政支持不对称，形成在履行公务时自身的利益驱动。

长期以来，对各级政府的管理模式是沿用计划经济的办法，用行政命令的手段，把各种经济指标（GDP增长率、财政税收任务、招商引资）和社会指标由上而下，层层分解，把完成任务和政绩、考核以及经济收益挂钩，带有很强的行政强制性。这种传统的管理模式、发展观和政绩观相结合，再加上政府部门自身的利益驱动，就必然导致：第一，政府直接操纵资源的配置，干了许多不该干的事。20世纪90年代，政府出台不少兴办乡镇企业的法律法规，鼓励乃至强制基层政府推动乡镇企业的发展。在政绩压力以及财政收入的激励下，集体企业得到了非常规的发展。近年来，地方政府在鼓励外资企业、合资企业或民营企业的发展时，往往采取各种直接的经济干预手段，如为企业提供廉价的土地；减免税收；为企业寻找贷款，甚至提供贷款担保；帮助企业上市，甚至捆绑上市。

第二，政府对待自己该干的事（公益事业、公共产品的提供），又存在严重的失职。一种情况是撒手不管，交给市场去做。一些公益事业的外部性强，没有经济回报，又不属于考核的硬指标，政府就不予考虑，而让农民或企业自己去干公益事业。

另一种情况是政府部门要做的事情超出地方的实际能力。在中西部地区，导致乡村增加公益事业和办公设施供给的压力很大一部分来自于上级政府推动的小城镇建设、村建运动以及“普九”等各类达标活动。公益事业和办公设施建设的数量和标准通常由上级决定，但是资金主要由乡村自筹，“光给政策不给钱”。如“五个一工程”示范村（要求每个村有一个文化中心，一个广播室、一套收视设备、一个宣传栏和一支宣传队伍）等。由于规定的规模和数量、质量通常高于乡村的由实际条件形成的需求以及政府的财力，导致借贷或者拖欠工程款项的行为大量发生。这样，目前的乡村公共产品的供给模式导致供给表现为过剩与不足的双重特征。

政府职能能否改变，要看其行为能否受到有效的制约：（1）树立正确的政绩观则需要进一步深化政治体制的改革，通过制度创新，改变各级政府对上负责，而不是对下负责的局面，在工作中真正体现向人民负责和向党的领导机关负责的一致性。（2）各个政府部门的职权、责任和财政预算要相匹配，使各部门能公正地履行自己的职责，而不是追逐本部门利益。（3）政府部门及公务员的行为要受到政府之外的人大、政协、群众团体、媒体以及普通民众的有效监督、质询和问责。