有关“三农”问题的几点理论思考（5）

六、在深化农村改革中，如何改革农村的治理结构？社会上的弱势群体如何落实宪法赋予他们的民主权利，对政府进行有效的监督？

有关农村的行政架构和治理结构，有几种不同的观点：

温铁军认为，“按现代制度来规范传统村社，必然产生政府与分散的、剩余太少的农民之间交易费用太高的问题。……无论集权或民主，都对小农经济作用不大，除非把小农经济基础彻底改变”（见“怎样的全球化”一文，《读书》，2001年8期）。

另一种观点主张国家政权从农村撤退，认为政治改革开放的逻辑过程应该是“官权退、民权进”。

有些学者从另一个角度也认为，乡镇财政收入不足，乡镇没有必要设立独立一级政府，应将目前的乡镇一级政府变为县一级政府的派出机构。还有一种观点认为：“中国农村过去没有脱离国家的介入，今天更是被纳入了国家的轨道。农村改革之后仍然如此。国家在土地制度、计划生育、税收、教育等等方面都介入极深；那种将国家撤出乡村、使其实现自治的想法是极不切实际的。实现乡村自组织能力只能在现有的制度框架下进行。这并不是因为现有的制度无法改变，而是因为它代表了正确的方向，因此没有必要改变。”（姚洋：“村庄民主与全球化”，《读书》2002年4期）

中国乡村的现状是有44741个乡镇（其中镇19184个），每个乡镇辖5322户家庭，2.0611万人。据有关的资料，财政供养人员约1280万（包括离退休人员约230万），其中教师690万，乡镇干部共140万人。全国村干部人数380万，组干部人数就更多了。几年来，县乡两级拖欠干部工资现象不断增加，一千多个县欠发工资。

乡镇这一层究竟要干什么事？乡镇一层有两种职能，一是为本社区居民提供公共产品，乡镇有适合其规模生产的公共品和服务。诸如农村教育、小型水利设施、乡村道路建设、社会救济、防洪救灾、社区环境、卫生防疫等。

二是执行从中央到省、地、县布置下来的各项任务。有效率的乡镇一级组织有利于上情下达，动员社会资源，扩展市场，传播信息，促进政府与社会沟通。

如中原某县：2000年就有8个一票否决：第一是计划生育；第二是治安综合治理；第三是党凤廉政建设；第四是普九教育达标；第五是第五次人口普查（五普）；第六是二号病（霍乱）防治；第七是收枪治暴；第八是烟叶生产没完成任务的60%，和完成教育附加为全县的后三位，乡党政领导自动写辞职报告。这8项任务，既包括提供公共产品，也包括完成上级的指令。

乡镇一层究竟是基层政权单位，还是村以上的第二层自治组织（辅之以派出单位），则要看哪种职能的比重更大以及政府与农村社会之间的关系。乡镇一级的自治程度的提高与两个因素密切相关：一是上级布置任务的减少，二是传统的管理模式的改变。如果这两条做到了，政府在基层的架构就可以弱化，留下的空间和需要履行的职能就可由自治组织、NGO或NPO填补。

如何使政府真正成为对人民负责的政府？如何改变政府的职能，使其财力、人力、物力真正用于公共服务领域，造福于广大农民群众？这就要建造有效的监督机制、群众的参与机制，其中一个重要的方面是大力发展农村的非政府组织、社区、农民的合作社及协会等，提升农村弱势群体的社会资本和组织资本。斯蒂格利茨曾提出一个总量生产函数Q = F （A，K，L，H ），其中Q是产出，K是资本，L是劳动，H是人力资本，A是一系列因子，包括信息、知识、社会和组织资本等，他认为这些因子构成了发达国家和发展中国家在产出上的主要差异[5]。投资于社会资本、组织资本和人力资本，往往能得到比投资于物质资本更高的回报。因此，提高农民的组织化程度，不仅能提高群众对公共事务的参与度，使他们对行政管理机构的监督更为有效，再分配更为透明、公平，最终也将有利于增加产出、提高效率。

七、 干部权力资本化的范式受到了挑战，企业家的资本权力化的进程全面启动，对于这种现象如何看待？

在过去相当长的时期内，地方政府全力以赴抓经济，将其行政范围内的企业视为一个大公司整体的一部分，政府与企业的关系如同公司内部的关系，地方政府充当的是董事会的角色，而政府的干预对企业的成功是不可缺少的因素， 国外一些学者将这种模式称之为 “地方政府公司主义”(Local State Corportism)，这种情况下，权力已经资本化了。但随着市场化取向的改革不断深化，干部的权力资本化的范式受到了挑战：政府对地方正规金融组织运行的影响力不断减弱（拿不到贷款了）；乡镇企业的债务危机使地方政府经营企业的路子走不通了，“地方政府公司主义”的模式破灭，政府被迫退出竞争性领域。在政府职能转换的大趋势下，政府官员不能再直接将权力资本化，而是投桃报李，营造权力期权，最后在下海或退休时利用在职时积累的社会资本去获取财富。

与此同时，企业家的资本权力化的进程全面启动。拥有较强经济实力的企业能解决地方的就业问题；作为地方的税收大户，对地方的财政状况也有较大影响，从而掌握了话语权，处于较强的谈判地位。而一些地方政府在鼓励民营经济发展时作为成功经验的惯常做法是，不仅在经济上给予扶持，同时在政治上给企业家以位子或待遇，让企业家进入各级人大甚至担任政府领导。企业家作为社会的一员来议政，是无可非议的，但如果参政甚至行政，这种资本与权力的结合就有可能导致不平等的竞争甚至寻租，这种现象应该引起警惕。

八、 在资本肆无忌惮地挤压劳动时，政府的权力如何介入劳动与资本之间的关系，实现真正的城市化？

有的学者指出，“有些人看到中国人失业是个问题，却看不到这个劳动力大军同时又是中国增长的潜力，使中国可以有几十年低劳动力的供给。我们现在一年可以创造出1000多万个就业岗位已经很不错了，按照这个速度我们可能有四五十年时间才可以使四五亿的农民转移出来。这是一个‘世纪大难题’，弄好了也是我们的世纪大机遇。”（樊刚：《中国经济可以再高增长二三十年》，2002年11月22日《中国财经报》），但在这进程中，我们是否可以在未来的几十年心安理得地利用廉价劳动力的优势，始终坐视甚至帮助资本肆无忌惮地挤压劳动？

中国现正处在工业化和信息化并行的时代，产业结构的调整和升级则使资本和技术替代劳动的趋势越来越明显，对一般劳动力（文化水平低的非熟练工人）的需求也在逐步下降。如何处理供给充足、需求有限的简单劳动与资本之间的关系，这是一个理论上和实践中仍需进一步探索的问题。应该承认，相对于近乎无限供给的廉价的劳动要素而言，资本仍是稀缺的生产要素，边际生产率高，必然要求有较高的回报。当前，资本导向型的民营企业、家族或合伙企业、中外合资或外国独资企业仍有巨大的发展潜力，也应促进和鼓励其发展。而在各类企业的发展中，资本在大多数情况下仍对劳动处于支配地位，这亦是不争的事实。但问题是，长期以来，我们的劳动力成本低廉的竞争优势，在很大程度上是挤压了劳动者合理的劳动待遇、象样的生产生活条件和基本的社会保障而形成的。如果企业家成为先进生产力的代表，他的“先进”应体现于拥有先进的技术和管理方式，而不是靠压榨劳动来获取效益。

资本对劳动的种种挤压，目标只有一个，压低成本、扩大利润。由劳动力供求状况所决定的简单劳动的低工资率使农民工无法享有象样的生活条件，雇主也往往不会主动去改善他们的生活状况。在这种现实条件下，上亿的进城打工的农民的生活水平、生活条件和消费方式与城市居民仍有较大的差距，尽管他们已经被统计在城市人口之中，使得我国的城市化率到2002年已达到39%（注：2000年36.22%,2001年37.66%）。但他们中的绝大多数仍是边缘性的流动人口，实现不了全家人口的迁移和定居，支付不起城市的定居成本，享受不到和城市居民一样的社会福利和保障，这并不是真正的城市化。

尽一切可能来挤压劳动，对于资本拥有者来说是一种理性的选择。而政府此时就应履行应有的职责，保障劳动拥有者的合法权益，协调劳动与资本的关系，但地方政府往往从自身的政绩出发，忽视农民工的合法权益：在北京、上海等特大城市，大量农民工的涌入，对城市的基础设施、社会治安和下岗职工的安置产生了巨大压力。每一届城市政府，都有各式各样的政绩考核指标，包含着众多的“一票否决”制，如社会治安、计划生育、城市下岗工人安置、城镇失业率等。大量外来农民工的涌入，对把握住这些考核指标带来困难。政府为了完成这些考核指标，无形中就有了排斥外来农民工的指导思想[6]。

同样是从政绩考虑，地方政府在处理事务时，首先考虑的是招商引资，吸引外国直接投资（FDI），把经济做大做强。尽管有文件和政策试图把进城的农民工纳入社会保障（养老、工伤、医疗）体系之中，但是在低价劳动力无限供给的局面下，社会保障无疑将加大农民工的劳动成本，削弱企业的竞争力，资本将外流到没有实行城乡社会保障的地区，地方政府的财税和就业受影响，因而地方政府从自身的利益考虑，政策同样趋向追求低成本的经济发展。有些政府官员怕提出的要求太多，吓跑外来投资者，制定政策的时候天平往往向资本方面倾斜。为外来农民工营造一个公平的就业环境，实践起来困难重重。

现实提出的问题是：国内外工商资本和金融资本与中国廉价的劳动力及廉价的土地相结合的进程是否还将延续下去？低成本扩张的工业和经济发展的道路是否已走到头了？

我们认为，农村的剩余劳动力无论是转移到大中城市，还是进入小城镇，关键是城市的公共财政体制应为农村剩余劳动力的转移创造条件，只要是有稳定就业机会和固定住所的农村劳动力，在社会福利和公共服务方面，都应享有与当地人一样的平等待遇，做到同工同酬，即从事同样的工作，应得到同等的报酬，享受同样的福利，只有这样，加速城市化进程、促进农村劳动力转移的政策才能落实。

社会发展不仅仅是经济发展，更是社会公平和社会秩序再造的问题。只有改变原有的发展模式，建立促进农村经济、社会、政治、文化综合发展的科学的发展观，并辅之以切实可行的有力的措施，“三农”问题才能得到根本解决。