从源头解决支农资金管理碎片化问题

自中央提出把解决好“三农”问题作为全党工作的重中之重后，中央和地方的财政支出越来越多地向“三农”领域倾斜，但支农资金管理碎片化问题一直未能从根本上得到解决。

支农资金逐年增加，但支农资金管理碎片化

2014年全国一般公共预算农林水支出14401.67亿元，完成预算的97.2%。在宏观经济发展进入新常态的形势下，财政收入也由两位数的增速降到一位数。而2015年李克强总理在全国两会上所作的 《政府工作报告》则强调，“加强涉农资金统筹整合和管理。无论财政多困难，惠农政策只能加强不能削弱，支农资金只能增加不能减少”。在财政收入增幅下降的情况下，2015年全国一般公共预算农林水支出安排16952.54亿元，增加1739.32亿元，增长11.4%。以2013年为例，全国一般公共预算用于“三农”的支出安排合计13763亿元。其中：对农民的四项补贴 （粮食直补、农资综合补贴、良种补贴、农机购置补贴）支出1701亿元；支持农业生产支出5402亿元，主要用于农业基础设施建设、灌溉条件的改善等；促进农村教育、卫生等社会事业发展支出6040亿元，这是补城乡二元结构的欠账，促进社会公平正义。此外是农产品储备费用和利息支出620亿元。显然，全国一般公共预算中用于“三农”的支出涉及促进农村综合发展的多个领域和许多方面。

2005年，发改委一份关于新农村建设的报告指出，“目前中央政府部门直接分配与管理支农投资的有发改委、财政部、科技部、水利部、农业部、国家林业局、中国气象局、国土资源部、国务院扶贫办、国家防汛抗旱办等10个部门，如加上交通、电力、教育、卫生、文化、民政等安排涉农专项投资的部门，则有十六七个部门之多。 ‘条条’管理、部门各自为战，交叉重复，资金使用效率低下”。 “十一五”时期，虽然开展了财政支农资金整合的试点，但主要针对农业资金进行整合，具体措施是以县为平台整合支农资金，各地的做法大体相似，如：“各炒一盘菜，同办一桌席，各敬各的神”；“渠道不乱，性质不变，各投其资，各负其责，各司其职，各记其功”。但在县级层面的整合受到上边垂直部门的制约。专款专用，上面各个垂直部门按自己的指标分头来考核，这使实践中的整合很难操作。即使整合，哪个部门都愿意以我为主去整合别人，而不愿意被别人整合。不少地方提出，省里整合的专项资金管理办法是，不改变各类资金使用性质、不改变资金的下达渠道、不改变各部门的管理职责。这“三个不变”给实际操作带来许多不便。

国家审计署在2014年的审计工作报告中指出，以“农林水事务”类专项为例，其中66个专项在中央本级由9个主管部门的50个司局、114个处室参与分配管理；下达到地方后仅省一级就涉及近20个主管部门，省以下也需层层审批。

全国人大预算工委2015年初指出，“在预算分配管理上表现为财政资金管理碎片化、多头管理。这种状况，既不利于部门树立绩效管理理念，更不利于从国家整体利益上发挥财政资金的合力规模效益”。要“研究改进农业、水利、环境保护等领域专项资金管理方式，解决多头安排资金、分散交叉重复的资金使用和管理问题”。