社会发展进步与行政效能建设（2）

其二，在政府行政干涉范围上也随之发生一些变化。过去政府什么都管，有很多事没管好，有更多的事情是不该管的，而该管的没有管到也没有管好。随着我们对公共服务、政府行政方式地了解和掌握，政府行政的管理范围也在发生变化。政府管理基本上有三件事。其中，做得最多的一件事就是登记注册，了解社会发展信息。很多事情都需要登记注册，公民到政府去登记注册不是一种批准与被批准的关系。比如两个人结婚就需要登记注册，不需要政府批准，登记注册是一种主张，和谁结婚那是两个人的事，政府没有权力干涉。但个人登记结婚也不是没条件，条件就是未婚的男女,年龄都得达到婚姻法的规定才能去登记注册。还有工商注册也是这样，注册一个企业必须要有一些资质，如果有了这些资质就可以登记注册，而不需要批准。在我国很多不需要政府批准的却要政府去批准，这个就是政府管得太宽了。

在批准过程中，有一些是要经过政府直接管理和批准的，但这一部分仅限于市场失灵的情况。什么叫市场失灵？比如，汶川地震组织救援等事情，它就无法用市场的理论解决。那么，这一类事情政府就要管起来。还有一条叫社会必须。救急扶伤是社会伦理，这就叫社会必须。这一类的事情涉及到政府的职能，如基本保障一类，这是政府要做的。还有一些涉及到公共安全、公共利益，也就是说如果政府不管，可能会威胁到他人安全、利益。这也是属于政府直接的管理。再有一条是政府的监管和处罚。按照规定去做，怎么做是个人的自由。政府进行监管，一旦发现违反了规则，就要进行处罚。这就构成了一个政府管理的框架。

现在我们的问题出在哪里？不该管的，我们管了一大堆。本来不需要通过政府批准的事情，只需要登记注册，我们却把它们许可化。这样产生大量的社会事务，政府的权力过大，遏制社会健康的成长和发展，就会出现一些问题。第一个问题，任意的部门都可以设立条款，必然就会出现职能交叉部门的扯皮问题。好事大家都抢，不挣钱的事、不容易做的事情互相推诿。第二个问题，任意的时间、程序，想什么时候给你解决，就什么时候给你解决，解决不了就放在那，这是拖延敷衍公文履行。第三个问题，任意的数量范围，什么事要收钱就收，什么事想怎么规定就怎么规定。现在有些地区的滥设税种、滥收费用现象非常严重。第四个问题，任意的格式条款，规定都是政府部门自己定的，想怎么定就怎么定。

在香港回归前，我到香港考察，有人给我介绍香港政府和企业的关系就三句话：你投资我欢迎，你发财我收税，你犯法我抓你。很简单的三句话，我想我们现在在政府管理当中存在的这些问题就是做不到这三句话，存在你投资我不批，你发财我眼红，你违法我不管的现象。还包括政府监管跟不上，再有审批的权限过多过滥，这就是一个腐败滋生的温床。现在这些触目惊心的官员落马、经济腐败案件几乎没有和行政审批无关的，所以加强行政效能建设是我们改革的需要，也是社会发展的要求。

第四，讨论一下效能问题。

我们给行政效能一个定义。行政的定义，就是行使政权。字面上来讲，效能就是一种功效、效用，是一个事物所具有的一种作用。综合各个方面的观点，行政效能就是行政管理活动对预期目标作用影响的程度。政府向公众提供服务的水平和能力，就包括了数量、质量、效果和影响、公众满意度等多方面的综合要求。

过去很多年我们一直讲的是行政效率。行政效能和行政效率有什么区别？我们从文字上来看的话，二者可以说没有什么区别。但是实际上，过去说效率现在讲效能，这里隐含着一个现实的含义就是更加强调基本目标，更加强调质量层面。有的学者给出这样一个公式：效能=效率×目标。什么叫基本目标？比如修公路是为了方便社会交通，方便公民出行，提高社会的发展速度，增加运行效率。如果修公路变成了GDP的一种计算方式，变成了单位拿奖金的依据，这就没有实现修公路的基本目标。比如医院的基本目标是治病救人，学校的基本目标是教书育人，但是在运行中就变了。

行政效能有些什么样的特征？我想和过去强调的行政效率有三点明显的不同。

第一个是强调组织团队的成效。我们过去强调效率是更多地强调个人的成长、个人出产率，或者是小的部门单位成绩。行政效能强调的是组织团队，甚至强调更大的范围。我们政府的内部运行如何，老百姓是看不到的，老百姓看到的就是服务层面的内容。我们说一个城市的市长是一个好领导，艰苦朴素、爱民如子，而老百姓就看他们所接受服务的内容以及体验。如果这个城市的老百姓出行很不方便，社会治安不好，污染严重，就会对市长评价不好。所以我们强调行政效能的时候，就更加强调一个团队总体的形象。行政效能建设不是一个人的问题，要抓整个队伍的建设。

第二个是强调机构的系统建设。更加强调各机构之间的科学配合。现在每届政府每次机构改革，也是为了强化政府机构的有机性，强化各个不同的组织之间的配合。提高行政效能要从整个系统的机能上去理解，碰到什么事就办什么事，没碰到就不办，最后这个组织的效能还是分散的、离散的、破碎的，没有整体规划，那也不算是一个高效能的政府。

第三个是强调法律的规则和标准。这里甚至不太去强调个人。比如，我们经常会推出一些模范人物让大家学习，这个模范人物只是执行了一些标准，但他不是标准的制定者。为什么要学习英雄模范？因为他是按照标准做事的，我们的最终目的应该是大家都要有一个标准，而且按照标准办事。所有的公共行为应该有一个规范的标准，这是效能的基础。还包括一些形式上的规范，如车同轨、书同文等都是规范，一致起来之后，我们的效能才能提高。

团队、系统、规范，这是行政效能的三大特征。