社会发展进步与行政效能建设（3）

第五，行政效能的一些目标和内容。

对于行政效能目标和内容，我们要从最本原的政府的职能来理解，所以我们退一步从政府最本原的性质去看我们的政府建设。我们政府最本原的性质是什么？《宪法》里对我们政府的定义是这样的：中华人民共和国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家。下边还有一句叫做一切权力属于人民。这句话一直都有，但我们往往在很多事上忽略了它，对这句话的理解也是淡漠的。各级政府是人民行使权力的行政机关，根本宗旨是为人民服务。我们现在进行公共服务均等化，进行政府行政管理改革，这就是出发点，这就是根子。

再从政治学、经济学角度来看，把我国政府和一些发达国家的政府进行比较，很多发达国家的政府组织的性质可以分为企业、非企业；政府、非政府，还有按照公共部门、非公共部门去划分。公共部门就是公共管理和公共服务的部门，我国现在是把公共管理和公共服务分开的，这在很多国家是不分的。公共部门包括政府行政人员，就是公务员，还包括公立的学校和医院。最早的医院的形态可不是公立的，它是私立的，最早的学校也是私立的。为什么要有公立的学校和公立的医院？是因为穷人上不起学、看不起病，所以政府拿钱出来为所有的人服务，这是一种基本的医疗、基本的教育。这成为了公共服务的重要方面，也就是说政府的学校、政府的医院是后发的，它是作为一种基本的社会组织形态的补充形式出现的，而不是作为一种主体形态出现的。

发达国家基本上是这个过程，我们最早也是这样，新中国成立以后，大力发展公共服务，成立大量的公立的医院、公立的学校，这肯定是功在千秋的好事情。但我们一个很大的失误就是在发展公有的时候，不应该把民营的部分消灭掉。为什么要有公共服务？是因为社会自然生长的这些组织所提供的服务不够，所以要用财政的钱，由政府组织一些公共服务，为所有的人服务，它是一种补充，而不是说是过去的形式不好，要把它消灭掉，只有公立的是最好的，这就是一个误判。

现在随着社会发展，我们感觉到公办的力量不足，而民办的又起不来，这样就变成了公办是主体，民办是补充。如果民办的机构最终不能够真正成长起来，那么这对政府来说永远是一个背不起的包袱。都说我国的事业单位人多，有3000万人。在荷兰，每100人就业当中有21个是从事教育和卫生，而我们只有三四个，我们的3000万还多吗？人家是我们的6到7倍。但为什么我们觉得负担很重呢？因为我们全部都是公办的，几乎没有民办的，而荷兰从事教育卫生工作的21个人里至少有15个是民办的。德国、瑞士、瑞典的公共服务在国际上是得到认可的，它们公办的部分都没有过半，德国大概是48%，其他国家如瑞士、瑞典的比例就更小，公共服务提供的资源反而很丰富，主要是靠民营的，而公办作为一种补充。我国在发展过程中，把民办都消灭了，所有的服务都让政府一家扛起来，这当然很沉重。

与非公共部门比较，在服务方面，公共部门是普遍的、无偿的或者是廉价的，是所有公民可以普遍接受的。而非公共部门是一对一的，是经营化的。在产品的性质方面，公共服务组织的产品性质是非排他的、非竞争的，是不可分割的。而非公共服务组织显然具有排他性、竞争性，是可分割的。从资源占有和资源使用上，公共部门是全民的，是全民的权利、全民的资源，也是全民的服务。而非公共服务组织是市场的，按照市场的规则办事，享用市场的资源。投资渠道显然也是不一样的，公共服务是接受全民的付予，为全民服务，它的来源是财政保障。非公共部门则是通过金融渠道投资。在组织目标上，政府和提供公共服务的事业单位的目标就是服务效能最大化。而民营组织就是利润最大化。

现在财政负担不是主要的矛盾，主要问题是钱花在哪、钱怎么花，如何贯彻执行国家预算法。发达国家的预算管理非常严格。美国预期的行政开支是12%，到年中执行还是12%，到年底决算以后还是12%，这是2007年的数字。同一年，我国中央财政预算中行政预算是17%，年中追加10%，变成27%，到最终决算的时候变成37%。老说没钱，那么钱花到哪了？有人说事业单位改革迫于眉睫，再不改革的话受不了了，它每年要吃掉地方财政总收入的40%，实在是一个沉重的包袱。那么，发达国家相当于我国事业单位的支出占财政总支出是多少？美国是72%，欧洲国家大概是50%到60%。政府就是服务型政府，就是要把钱花在这里，这40%有什么可大惊小怪的？我们现在基本上还陷在老式的支出管理、发票管理中拔不出来。现在事业单位改革分两类，属于公益的，国家财政提供完全保障；属于营利性的，根据经营效果决定收入。

以上是理论上的分析，那么从老百姓眼睛里，人民政府应该是什么样子的？我们做过一些答卷，仅供参考。老百姓眼睛里的人民政府应该是国民引以为荣的政府。第一是使国家和民族享有优越的国际地位。我们在外交、国际事务逐步取得的成就，使老百姓对我们的政府的拥戴程度加大。第二是能够保证良好的治安环境。政府要保障公共安全，一是国防，二是治安，三是生活环境安定。第三是能够保证稳定和不断改善的生活环境和条件。第四是保证稳定、公平和可以预见的公共政策。第五是保障国民权益，公平裁决纠纷。第六是发生困难时，政府是国民可以信赖和依靠的对象。第七是愿意向公众公开任何行政事务并接受监督。这几条有的是我们已经做到的或是正在做的，有一些做得还有很大差距。

公众喜欢公务员个人的形象是什么样子？第一是热情、耐心、随和、尊重人、容易接近。很多老百姓认为现在公务员的毛病就是架子大，不容易接近。第二是高度负责任、讲信誉、守时、可靠。第三是精通业务、办事公平、快捷、干练和准确。第四是仪态大方、平和、不卑不亢、整洁而不华丽。

公众最痛恨的三件事：一是卖国求荣，二是滥用职权，三是强奸民意。什么是强奸民意？明明不是老百姓的意思，非得说是老百姓投票投出来的。公众最厌恶的三件事：一是朝令夕改，二是没人负责，三是拖拉扯皮。

行政效能建设的一个目标就是老百姓希望做什么我们就做什么，老百姓痛恨的我们坚决不做。

一个国家政府新形象的建立我们希望是这样的：国际地位日益提高；政策的决策迅速向民主化、体系化和国际化发展；改革财税体制，提高财政有效率。财政有效率是国际讨论的指数。几年前有一个报告说，美国财政有效率也就是51%、52%，发展中国家一般就是百分之三十几，当时没有关于中国的数据，事后我看到一个报告中说中国只有17%，这就太低了。本来钱就不多，怎么花好这些钱，怎么能够让这些钱达到它的效率，这也是行政效能的一方面。另外，政府应建立为纳税人服务的意识；加大治安力度；公共事务法制化；让公众了解政府，政务公开；强化公务员素质，做人民满意的公务员；保证稳定的和不断改善的生活条件。