俞可平：中美“政府创新”之比较（2）

“中国地方政府创新奖”是“中国地方政府改革创新研究与奖励计划”的一部分，是这个计划的主体。评选和奖励优秀的地方政府创新项目，围绕政府创新的案例进行系统的研究，是该计划的基本内容。“中国地方政府改革创新研究与奖励计划”也包含了案例教学的内容，但这方面的任务显然不是重点。与“美国奖”相比，“中国奖”的目标更加广泛和具体，也明显具有“中国特色”。发起“中国奖”主要有以下六个目的：其一，通过“中国奖”评选活动，发现地方政府在制度创新、行政改革、公共服务和社会管理中的先进事例，宣传、交流和推广地方政府创新的先进经验。其二，通过对政府创新项目的评奖，鼓励地方党政机关积极进行政府管理体制改革，改善民生，推进善政和善治。其三，通过对政府创新实践的深入研究，创立和发展具有中国特色的政府创新理论。其四，建立一套适合中国国情的科学的政府绩效评估体系，为确立科学的政绩观提供智力支持。其五，加入世界政府创新网络，推介中国的政府创新经验，分享其他国家和国际组织的优秀成果。第六，树立公平、清正、科学、规范的良好评奖风气，为净化国内的评奖氛围做出努力。

无论是“美国奖”还是“中国奖”，都是一个集奖励、研究和教学为一体的综合性项目，而且都形成了一个特殊的研究群体。在美国是以哈佛大学肯尼迪学院为主体的美国政府创新团队；在中国是以中央编译局比较政治与经济研究中心为主体的中国政府创新研究团队。比较两个奖项的宗旨可以发现，“中国奖”和“美国奖”的根本宗旨，都是发现、宣传、推广优秀的政府创新经验，推动本国的政府创新，改善本国公共服务的质量。然而，相比之下，“中国奖”更有雄心，它所要达到的目标要更多，其中有些目标放在美国的背景下是不可思议的。例如，“中国奖”还试图推动中国的社会政治改革，建立一套科学的评估体系，帮助地方政府解决困难，净化国内买卖各种奖项的污浊空气。在中国，各种权威奖项通常由政府举办，由此产生的一个后果是，民间奖没有良好的制度环境，反而往往成为获取私利的工具。② “中国奖”不仅不收取任何费用，而且给优胜奖获得者以大额现金奖励，所有相关的调研费用也由课题组自己支付。这不仅树立了“中国奖”极好的社会信誉，而且对改善中国的评奖氛围也起到了良好的作用。

（三）申报资格

对申报项目进行资格限制，对于发现高质量的创新项目，减少评审的风险，极其重要。在申报资格方面，“美国奖”设定了四个准入条件，分别对申报主体和申报项目进行限定。在申报主体方面，严格把它限定为实施创新项目的政府部门；在申报项目方面，强调它的有效性，只有有效实施并被证明已经产生了实际效益的项目才具备申报资格。具体地说，这四个门槛性条件分别是：项目申报者必须是正式的政府机构；在申报日期之前，项目必须已经实际运行至少一年以上；申报项目必须在有效运行之中；申报者必须是实施该项创新项目的政府部门，如果其他非政府组织或私营部门要申报，那么，该申报项目必须有政府部门的直接参与或监督。特别值得重视的是，“美国奖”对申报项目的时效性进行了明确的限定。一个项目即使具有极其重要的创新价值，有非常好的创新理念，但如果还未实施或刚实施还未取得实际效果，就不应当具备评选资格。因为即使最完美的设计，也可能会在实践中遭遇失败。

“中国奖”在申报资格方面，吸取了“美国奖”的经验，特别是对申报项目的时效性设定了限制条件。相对而言，“中国奖”的申报资格比“美国奖”更加严格。除了申报主体的权威性和申报项目的有效性外，“中国奖”还增加了自愿性、公益性和创新性的限制，它设定了六个准入条件：（１）组织性。申请项目必须是地方党政机关或其他合法的群众组织、社会团体有组织地从事的创新活动。（２）自愿性。申请项目必须是自愿发起的，而不是上级机关强迫的。（３）公益性。申请项目必须是旨在促进社会公益的非营利性活动，所有带有营利倾向的活动都不在选拔范围内。（４）创新性。申请项目必须具有创新性，而不是刻板地执行上级机关统一规定或安排的活动，也不是简单模仿社会上其他机关或组织已经或正在从事的公共活动。（５）效益性。申请项目必须被事实证明具有明显的社会效益，并且得到了活动对象和社会的充分认可。（６）时效性。申请项目必须在申请期限之前已执行一年以上，并产生效果。

对申报资格进行限制，不仅可以将大量不合乎要求的申报挡在门外，从而提高效率，节省工作量；而且借此可以引导和规范各级政府的创新行为，使它们更加注意科学性、时效性和组织性。在申报主体的资格上，“美国奖”除了政府公共部门外，也允许非政府组织和私营部门申报，但必须有公共部门参与。“中国奖”则完全排除非公共部门的申请资格，为了鼓励非政府组织的创新行为，它另设了专门针对民间组织的“中国社会创新奖”。然而，“中国奖”却认可工会、青年团和妇联组织的申请资格，鼓励这些部门的创新行为。这是因为，所有这些工、青、妇组织的成员都被中国政府正式列入“国家公务员”系列，这些组织因而从制度规定上便是国家公共机构，这与西方的同类机构有实质性的区别。

（四）评选标准

任何评选必须依据一定的客观标准，“政府创新奖”也不例外。确定什么样的评选标准，直接关系到什么样的政府项目可以获奖，从而关系到评奖者对政府改革的价值导向，具有至关重要的意义。创新奖最重要的标准当然是创新。“创新性”（ｎｏｖｅｌｔｙ）是“美国奖”的首要标准。它包括项目活动的内容以及实施这项活动的手段的创造性。此外，“美国奖”评选的其他三个标准是：“有效性”（ｅｆｆｅｃｔｉｖｅｎｅｓｓ）、“重要性”（ｓｉｇｎｉｆｉｃａｎｃｅ）和“可复制性”（ｔｒａｎｓｆｅｒａｂｉｌｉｔｙ）。“有效性”包括该项目给其对象带来什么样的实际效益。这些效益应当是看得见的，而且得到受益者的认可。“重要性”是指该项目对解决公众普遍关注的重大问题的关联性。它既是指创新项目本身的性质，也指该项目所涉及的范围和数量。“可复制性”主要指该项目在其他部门和地区可以效仿的程度。可复制性是创新项目能够宣传推广的前提。

毫无疑问，“美国奖”的这四个标准是评价任何政府创新所不可或缺的。“中国奖”也包含了这四个基本标准，但“中国奖”的标准更加严格和细致，它有六个标准：（１）创新程度。即该项活动必须具有独创性，而不是机械模仿他人或照搬上级指示。（２）参与程度。该项活动必须有助于提高公民的政治参与，增加政治透明度，使公民对地方事务拥有更大的发言权。（３）效益程度。该项活动必须具有明显的社会效益，这种效益必须已被事实充分证明，或得到受益者广泛承认。（４）重要程度。该项活动必须对人民生活或社会主义市场经济建设、民主政治和社会安定具有重要意义。（５）节约程度。该项活动必须尽量节约，不得增加受益者的财政负担，也不能为了结果不计经济成本。（６）推广程度。该项活动必须具有明显的示范效应和推广意义，其他地区的党政机关、群团组织可以学习借鉴。