俞可平：中美“政府创新”之比较（3）

按照通常的理解，创新不是革命，它不是过程的中断，而是持续的发展；创新不是简单的改革，而是创造性的改革；创新不是科学技术的“发明”（ｉｎｖｅｎｔ），它是将新的理念应用于政策制定和实施过程。詹姆斯·威尔逊说，创新“不是新的项目或新的技术，而是实施新的任务或者实施既定任务的方式中有重大的改进”。把创新当作首要的标准，鼓励本国政府的创新，这表明奖项的设立者都不希望通过革命式的或休克式的方法来推动本国政府的改革，而希望通过增量改革的途径，以新的制度、政策和手段来推动政府的持续变革，提高公共服务的质量。“中国奖”在“美国奖”的四个标准之外增加了项目的节约程度和参与程度两个标准，这主要是考虑到，中国是一个发展中国家，还有许多贫困人口，政府在改革创新过程中必须降低成本。此外，在中国现存的制度环境中，相对说来，选举是一个明显的短板，而参与则有广阔的制度空间。参与同样是民主政治的本质，鼓励公民的参与，也就是推动民主政治的进步。

（五）选拔程序

程序经常决定着结果，一套科学合理的程序，对于评选结果的客观和公正是不可或缺的。“美国奖”的整个申报和评选有六道程序：（１）专家初选。由学者和官员组成的专家小组先对申报项目进行初选，对初选合格者要求提交更加详细的补充申报材料。（２）专家复选，产生入围项目。专家小组对补充材料进行复审，投票产生２５个以内的入围项目，并发布公告，给入围项目颁发证书。（３）入围项目再审。专家小组对入围项目逐个进行仔细审查，为最后选拔做准备。（４）现场评估。专家小组对入围项目逐一进行为期２天的实地调研，核实相关材料后宣布结果，并颁发“美国政府创新入围奖”（ｆｉｎａｌｉｓｔｓ　ａｗａｒｄｓ）。（５）选拔产生优胜奖。召开选拔颁奖大会，由入围项目的代表在大会上进行陈述和答辩，最后由全国选拔委员会投票产生“优胜奖项目”。“优胜奖”获得１０万美元奖金，“入围奖”得１万美元奖金。

“中国奖”的评审程序是：（１）项目申报。分别为自愿式申报和推荐式申报。（２）项目初选。课题组成员根据申报条件，对报名申请者进行资格审查和初选。通常从申报项目中投票选出半数以上的候选项目，并且进行分类，然后提交全国专家委员会评审。（３）全国专家委员会选拔。专家委员会根据评选标准对初选产生的候选项目进行打分，根据分数高低和得票多少，选出２０个左右的入围项目。（４）入围项目的实地调查。组委会派出专门的调查小组，到２０个项目进行实地调查，主要了解项目的真实性，并对项目进行初步的评价，写出调查报告。（５）最终选拔和颁奖。最终选拔和颁奖合并举行。在选拔会议上，先由候选项目代表介绍项目，同时由调研小组提交调研结果，接着由选拔委员会进行投票。按照得票多少选出１０个“优胜奖”和若干“提名奖”，并当场颁奖。所有入选项目都将获得奖励。

比较而言，在评审主体方面，“美国奖”有专家小组和选拔委员会两个相互独立的评审机构，最后选拔委员会只有５名成员。专家小组既负责初选，也负责复选，评审权力非常大。与此不同，“中国奖”的评审主体有三个部分，一是项目专家小组，二是全国专家委员会；三是全国选拔委员会。它们相互独立，互不交叉。在评审程序方面，“美国奖”的关键环节是三个：产生入围项目；调研复核；最终产生“优胜奖”。“中国奖”增加了一个关键环节，即全国专家委员会独立评审，并且产生入围项目。“中国奖”的专家委员会是一个由来自政治学、社会学、经济学、法学等学科一百多名专家组成的专家库，每届评选时随机抽选出１５名专家组成评审小组。选拔委员会则至少有１５人组成，他们主要是高级官员、权威专家和社会名流。在实地调研方面，“中国奖”对每个入围项目都单独派出调研小组，但时间通常不止２天。从总体上看，“中国奖”的评审机制比“美国奖”更加严密。

二、中美两国“政府创新奖”申报和获奖项目比较

（一）项目分类

“美国政府创新奖”所有申报项目均被分成六个类别，并且按照这个六个类别进行评审和选拔。它们是：“医疗保健和社会服务”，“管理与治理”，“社区与经济发展”，“教育和培训”，“司法公正和公共安全”，“交通、基础设施和环境”。这六类项目分别来自联邦、部落保留地（Ｔｒｉｂａｌ）、州、特区（Ｓｐｅｃｉａｌ　Ｒｅｇｉｏｎａｌ　Ａｕｔｈｏｒｉｔｙ）、学校辖区、司法辖区、郡、市（镇）等七个行政层级。因为美国是联邦制国家，州拥有自己相对独立的立法权和行政权，因而通常不算作地方政府，以功能划分的行政管辖区也不算地方政府，真正的地方政府只有郡和市（镇）。除了华盛顿特区外，市为郡所辖，但市的重要性常常甚于郡。

“中国地方政府创新奖”前五届的所有申报项目分为三个大类，即“政治改革”、“行政改革”和“公共服务”，从第六届开始增加“社会管理”一类。“政治改革”包括：发展党内民主，发展人民民主，提高立法质量，推进司法改革，完善决策机制，干部人事制度改革，加强社会监督，人大、政协改革及其他；“行政改革”包括：透明政府，责任政府，低成本政府，廉洁政府，依法行政，减少管制，公务员管理，绩效管理，政府间关系及其他；“公共服务”包括：公益事业，经济发展，社会保障，公共卫生，环境保护，基础设施建设，弱势群体保护，增加就业，改善教育、改善住房及其他；“社会管理”包括：社会服务，社区治理，事业单位改革，社会救助，社会治安，社会组织培育，社会工作管理及其他。

对项目的分类一般遵循四个原则：一是周延，分类要穷尽所有项目，即尽可能将所有政府创新项目恰当地归入某个类别；二是不重复，各个分类之间没有明显的重复；三是突出主题，即根据政府创新的重点，设定相应的主题，并且按照这些主题将相关创新项目归入同类；四是区分领域，即按照政府创新发生的领域来对申报项目进行归类。