俞可平：中美“政府创新”之比较（4）

“中国奖”和“美国奖”的不同分类，反映着研究者的不同视角和关注点。党政界限的模糊或党政不分，是中国政治的重要特征。鉴于这一特征，“中国奖”的内容其实已经超出了通常意义上的“政府创新”，而包括了“政治改革”的内容。“政治改革”显然不为“美国奖”所强调，这是由两国不同的政治环境所决定的。“美国奖”主要按照主题进行分类，比较具体。“中国奖”的四大类主要根据领域划分，但四个类别之下的小类则按照主题进行划分。从申报项目的分类和申报数量中可以看出，中国的政府创新还大量地涉及选举、自治、法治、民主、透明、参与、监督等政治改革的内容，而美国政府创新则主要集中在公共服务方面。从申报的行政层级来看，“美国奖”有众多联邦政府部门申报，而“中国奖”尚未完全对中央政府开放。

（二）申报项目

在过去２５年中，“美国奖”总共有２７０００个申报项目。为了便于比较，我仅选取２０００—２０１０年的申报项目作为分析数据。这１１年来，“美国奖”总共有８１２３个申报项目。从行政层级看，市镇政府 总 计２１１６个，占２６％；郡 政 府１８６２个，占２３％；联 邦政府１２４４个，占１５％；州 政 府２１９０个，占２７％；专区政府７１１个，占９％（详见表１）

从所属类型来看，“社区与经济发展”类共１４０３项，占１７％；“司法与安全”类１２２０项，占１５％；“教育培训”类１２４８项，占１６％；“卫生与社会服务”类１５８１项，占２０％；“管 理 与 治 理”类１４８８项，占１８％；“交通、环保和基础设施”类９１２项，占１１％；“其他”２７１项，占３％（详见表２）。

“中国奖”过去６届总共有１７５３个申报项目，剔除不符合要求的申报项目后，有效申报项目共计９５２个。其中，“政治改革”类占２３％，“行政管理”类占２６％，“公共服务”类占２７％，“社会管理”类占２４％。这四类项目大体平衡，历届之间的波动没有规律性。从行政层级看，呈现出明显的中间多两头少的现象。县级和市级政府是申报的主体，分别占４６％和３７％；省级和乡镇基层政府的申报项目相对较少，分别占１４％和６％（详见表３）。

为了便于进行比较研究，接下来的分析既不按照“美国奖”的六个类别，也不按照“中国奖”的四个类别，而是按照上述几个分类原则，突出项目的主题，将所有获奖项目分为五个类别：（１）公共服务，包括公共部门提供的教育、交通、就业、医疗卫生、环境保护、基础设施、社会保障、社区服务和发展经济等服务；（２）行政管理，包括政府的责任、绩效、廉洁、治理、行政成本、行政管制和电子政务等；（３）民主参与，包括选举、决策、协商、听证、对话、自治等；（４）透明与监督，包括政务公开、信息透明、决策公开、对公共权力的监督等；（５）法治与安全，包括立法、司法、普法、依法行政、维护稳定和安全，以及控制犯罪等。

之所以将入围奖项目作为分析比较的对象，是因为“入围奖”与“优胜奖”之间的差距非常之小，而且“入围奖”的基数大，能更加全面地反映政府创新的趋势和特征。从２０００年至２０１０年间，“美国奖”总共有８１２３项目申报，其中获得“入围奖”的是１５９个，获得“优胜奖”的是６０个。除了２０００年“优胜奖”是１３个，２００３年是５个外，其他年度“优胜奖”都是６个。每届的入围项目数量差距较大，最少的１５个，最多的２７个。获奖项目涵盖了美国联邦、州和各级地方政府。其中，州政府的获奖比例最高，占３１％；其次是市镇和联邦，分别为２７％和２１％；郡政府占１５％，专区占６％。从创新类别看，公共服务类项目的获奖比例最高，正好占全部获奖项目的半数。其次是行政管理，占２６％；透明与监督类占１４％；法治与安全类占７％；民主类项目仅占３％（具体获奖项目的分类统计（见表４）。

“中国地方政府创新奖”从２０００年至２０１１年，共产生“入围奖”１３８项，其中“优胜奖”每届１０个，共计６０个。获奖项目从第六届开始有限地涵盖中央政府，此前只涵盖省、地、县和乡镇等各级地方政府。获奖的地方政府呈典型的橄榄型分布，即中间大两头小：县市和地市两级政府是获奖的主体，分别占４１％和３９％；省和乡镇两级政府只占１０．５％和８％。从获奖项目的类别看，公共服务类和透明监督类最高，分别是２９％和２６％；其次是行政管理类，占２３％；法治案例与民主参与类分别是９％和１３％（“中国奖”获奖项目的具体统计见表５）。

三、中美两国“政府创新”之比较

改革开放以来，中国建立社会主义市场经济体制；与之相适应，从中央到地方，各级党政机关进行了大量的改革创新，取得了巨大的成就，有力地促进了经济的发展和政治的进步。对于中国来说，“改革”和“创新”是时代的最强音。然而，从政府创新奖项目的申报情况来看，美国各级政府的申报数量反而远远高于中国。“美国奖”从创始至今共有２７０００个申报项目，年均在１５００个左右。“中国奖”过去６届总共申报１７５３个，每届申报数量为１４６个，只有美国的十分之一。美国现有地方政府的单位总数是３３０６９个，包括州级政府５０个，郡级政府３１４３个，市镇政府２９５６６个，另有印地安少数民族保留地３１０个。至２０１０年底，中国共有地方政府单位４４１２９个，包括３４个省级行政区，３３３个地级行政区划单位，２８５６个县级行政区划单位，４０９０６个乡级行政区划单位。中国各级地方政府的总数多出美国１万多个，实际申报比例不到美国的十分之一。“美国奖”的申报主体几乎囊括了所有的政府部门，甚至包括联邦政府的情报部门（ＣＩＡ）和美国航天署（ＮＡＳＡ）这样的特殊部门。“中国奖”的申报主体包括了地方政府的多数职能部门，但极少有核心权力部门申报，例如各级党委的组织部、宣传部、政法委等。

是什么原因造成了这样一种反差？通过比较比较分析，主要原因有五个：其一，中国社会，尤其是各级政府，对申报民间奖并不十分重视，它们更加重视官方奖。在中国，所有重要奖项几乎都是官方奖。民间奖的影响很小，其声誉和社会影响均不及官方奖。重官方奖而轻民间奖，在中国是一种普遍性现象。相反，美国社会则几乎没有什么有影响的官方奖，所有重要奖项均是民间奖，各级政府极其重视民间奖的荣誉。其二，中美两国不同的官员选拔体制，直接影响着政府官员的申报动力。“中国奖”作为一项民间奖，与地方政府官员的晋升没有直接关系，申报的动力明显不足；“美国奖”所带来的社会荣誉，则对美国各级政府官员有极大的激励作用。其三，美国是一个竞争性社会，政治领域也充满了竞争，各级官员习惯于竞争，不怕失败。中国不倡导官员的公开竞争，各级官员也不太适应公开竞争，申报而没有获奖会有一种“失面子”的感觉。其四，中国的政府创新项目通常是“一把手”工程，各级地方政府的主要官员变动又十分频繁，许多政府创新项目刚取得效果，其主要负责人就已经离开了当地政府，这样的创新项目便难以申报。美国没有中国的这种“一把手”官员体制，政府创新项目更多是集体的作为，因此，虽然政务官随选举而变动，但本级政府的创新项目不会因政务官的去留而存废。其五，“美国奖”既涵盖了各级地方政府，也涵盖了联邦和州政府，而“中国奖”只包括各级地方政府。