十八届三中全会三大亮点为财税改革导航（2）

从治理的角度去改革，公共利益至上原则有很多可供解读的地方。我和大家探讨一个问题：世界上最开心的是什么事？世界上最开心的莫过于花别人的钱。财税工作是世界上最开心的工作，因为政府花的每一分钱都不是自己的钱，都是来自纳税人，而政府税收是强制性、无偿性、固定性的。所以，财税改革首先要认清一点，如果不以公共利益至上的原则去理解和推动财税改革，那么改革就会走偏。公共利益至上原则是首要的原则，是压倒一切的原则，是决定改革能否有突破的一个关键因素。如果改革不能有突破，那一定是因为狭隘的部门利益压倒了公共利益。再跟大家探讨另一个问题：世界上最困难的事是什么事？世界上最困难的莫过于花好别人的钱。财税工作既是世上最开心的工作，同时又是世上最困难的工作，要把财税工作做好，从根本上来讲是要花好纳税人的钱。如果财政大部分支出是惠及在少数群体身上，是聚焦在少数既得利益或利益集团身上，或是锁定在强势组织、强势部门身上，那么我们就没花好纳税人的钱。所以，是否促进公共利益是衡量我们是否坚持公共利益原则的一个试金石。纳税人之所以要把钱交给政府，就是期待政府花他们的钱能够为他们服务。党章上有两句话：一是实事求是。从财税的角度来讲，最大的实事求是就是要认识到政府花的是人民大众的钱。二是全心全意为人民服务。从财税的角度来讲，就是把人民大众的钱要花好，让公共支出包括公共资产最大限度地惠及到所有的群体，而不是把财政利益输送到个别的群体、社会的特殊阶层。

（二）国家治理的第二项原则是法定授权

政府的权力有一个合法的来源，这个来源是人民的授予。我国宪法规定，中华人民共和国的一切权力属于人民。宪法规定人大是全国的最高权力机关，还规定政府的预算要经过人大的批准。综合起来看，政府拿走钱财、开支公款的巨大权力的合法性来自于人民的授予。这种合法性是一个政权的生命、灵魂。

联系到实际工作，我们就应该意识到，财政管理的任务非常艰巨和复杂。在复杂化的背景下，我们要思考的是，如何对这么大的权力进行制约？公报强调要把权力关进制度的笼子。首先，权力的来源要有合法的授予。没有合法的来源，把权力关进笼子的第一个阀门就不复存在。在实际工作中，我们应该强调人大在预算管理过程中的独特作用。人大在预算管理中的作用表现在三个方面：一是代表。人大代表代表人民。人大审查预算、批准预算，代表人民表达对政府开支的意愿。要加强人大的作用，不能让人大边缘化。二是立法。要加强人大在财税立法中的作用。三是监督。人大不仅仅是一个授权的机关、立法的机关，人大还应该有能力来追踪、监管公共资金的整个流程。公共支出是一个非常长的链条，从纳税开始到支付结束，这个过程中包含了很多环节，这些环节是需要监管的。在中国的体制下，主要的监管者就是人大，当然还有审计部门、纪检部门。

按照法定授权原则，政府的任何收入来源和政府对公款的任何支出都需要得到明确的授权，政府举借债务也需要得到明确的授权。我们希望不要偏离于这个原则，一旦偏离就可能会发生一些大的问题。我有时候是这样表达的：我们可以把预算管理或财税管理看作是一场“猫捉老鼠”的游戏。在自然环境中，猫和老鼠是一种制约的力量，光有老鼠没有猫，老鼠就会发难。客观地讲，在预算领域、财税领域是有“老鼠”的。“老鼠”的行为动机一般可以表达为预算的最大化，要钱、花钱越多越好。还有一种行为动机是“老鼠”不想被监督，总是喜欢逃避监督，也不希望透明，这样的行为模式在我们的现实工作中是可以观察到的。有“老鼠”就应该有“猫”，“猫”是什么角色呢？“猫”就是监管者。既想多花钱又不想被监督，如果每一个预算单位都如此行事，那么花好纳税人的钱就是一句空话。所以，在财政管理中，我们特别强调加强管理，要加强“猫”的力量。在中国，直接管理财政事务的机关，首先是人大，其次是审计部门，再往下就是央行国库。央行国库是从出纳机关的角度实施监管。还有一些别的“猫”，但总体来讲“猫”的数量很少，“猫”的能力也不够强大、不够充分，权威性也不够，所以在“猫捉老鼠”的游戏中经常会发生一种情形：“老鼠”是赢家，“猫”是输家，最终的结果就是纳税人的很多钱被浪费掉了，被“老鼠”吞噬了。从这个角度解读法定授权原则，法定授权就意味着政府的权力是受约束的，特别是要约束政府的财政权，约束财政权的重点是约束政府拿钱和花钱的权力。

（三）国家治理的第三项原则是受托责任原则

人民通过他们的代表授予政府巨大权力的同时，为了确保权力不被滥用，我们还需要一项关键性的制度设计，那就是把责任授予政府。我们的体制是以责任制约权力。权力大不要紧，只要能够有责任制约它，没有责任制约的权力才容易产生问题。西方政治体制在权力分立的基础上进行制衡。西方民主政治理论隐含的一种逻辑，就是认为制约权力的最好方法是用权力制约权力。

财税工作核心的责任是财政责任。财政责任有两个含义：第一个是合规性责任，也就是财政资金来源要合规，同时使用要合规，资金不能挪用，不能截流；第二个是绩效责任，政府不仅仅对财政资金的来源和使用承担责任，还要对财政资金的使用结果承担责任。这个结果就是我们通常讲的绩效。现在全国很多地方都在开展绩效评价和绩效管理，财政部也出台了一系列文件，旨在指导各个地方的绩效评价和绩效管理工作，包括2012年制定的《预算绩效管理工作规划（2012-2015年）》。

从治理层面上讲，责任原则前面加了“受托”两个字。政府是受人民之所托，拿人民的钱财为人民服务。政府是代理人，人民是委托人，人民作出了财税上的牺牲，期待政府拿这些钱去解决他们共同面对的问题，即公共物品的问题。医疗、社保、养老、基础设施、环境治理等都是公共物品，我们每个人都需要，都期待政府用人民的钱来提供这些公共物品。这就是财税工作的核心和实质。市场解决私人物品的有效供应问题，财税解决的是公共物品的有效供应问题，或者是公共服务的有效供应问题。

政府花钱让人民群众受益，应该关注六个绩效指标。一是公共服务的数量是不是很充分。二是公共服务的品质是不是很可靠。三是公共服务的成本是不是比较低。公共服务的成本我们是要关注的，政府已经征了税，如果需要政府提供的公共服务还要让公民去付费，这个成本就太高了，比如说看病难、看病贵，就是服务成本太高了。四是公共服务的及时性。消防、交通、急救等强调服务要及时。五是公共服务类别是不是齐全、匹配，是不是存在公共服务的短板。六是公共服务的满意度。这六个评价指标是评价政府对人民绩效责任的主要指标。不能只见政府花钱不见服务，服务要讲数量、质量、成本、及时性、公共服务类别、满意度，这样才代表政府很好履行了对人民的财政责任。

（四）国家治理的第四项原则是透明原则

公报中提到了透明预算。这个词可以做两个解读。第一个解读是政府的透明度首先要确保预算的透明度。人民评价政府、观察政府有三个主要的窗口：一是看统计数据；二是看预算报告；三是政府的财务报告，政府应该披露资产负债表、现金流量表、资本支出表以及其他的报表。三中全会强调预算要透明，就是说预算要成为一个透明的文件。政府的透明度从预算做起。另一个解读是，强调透明而不是公开。我曾经在一些文章里讲到，重要的是透明而不是公开，透明高于公开，公开不见得透明，但透明一定意味着公开。透明还意味着公众关注的那些信息即相关性信息充分披露、及时披露，以及披露的信息能够为大众所理解。如果大众看不懂，甚至专家都看不懂，那就是只有公开性，没有透明度。

为了满足透明度的要求，预算报告要满足两个具体要求：第一，预算报告要标准化。预算报告的格式和制式、披露的信息数量、模块等要高度标准化，各个项目有严格的定义，数据有完整的统计口径。在这一点上我们有很大的改进余地。预算是政府最重要的政策性文件。现在，政府发挥作用主要是通过公共政策，而公共政策是通过预算报告加以集中表达的。所以，我们要重视预算报告。第二，预算报告要通俗化。不仅仅专家能看懂，还应该满足公民友好型的要求。媒体经常这样描述现在的预算报告是“外行看热闹，内行看门道”，但现在这个门道连内行都看不清。如何让公众也能理解、解读预算报告，这是我们的任务。