十八届三中全会三大亮点为财税改革导航（4）

亮点二：全会将财税改革与制度建设紧密相连

财税改革的重点是制度建设。三中全会公报提到了一个词叫“现代财政制度”。对于制度建设，公报有两个要求：一要更加成熟。现在我们有财税制度，但很多制度还不够成熟，还处在初级阶段、探索阶段，里面还有很多的漏洞，赋予了一部分人很大的自由裁量权。如财政拨款的过度自由裁量权、“跑部钱进”等都说明财税制度还不成熟。二要更加定型。今后财税工作中的很多困难和挑战主要不是通过开会、下发文件去解决，而是通过财税制度去解决。更加定型给我们的改革又提出了一个很高的战略指导思想。现在财税工作一靠开会，二靠发文件，而且是临时性的，想什么时候开、想什么时候发随意性很大。用制度去解决问题，这是财税改革应该树立的一个思想。

关于财税制度，这次公报里面讲到了三项制度：税收制度、预算管理制度以及政府间财政关系制度（公报中并没有明确提出，但有间接提及）。

（一）税收制度的改革

关于税收制度的改革，公报里有两句话，第一句叫改革税制，第二句是稳定税负。有意思的解读点就在于稳定税负。稳定税负意味着未来我们的税制改革应该努力避免增加纳税人的负担。我们的税收“痛苦指数”已经不低了，新出台一些征税的措施要谨慎，比方说房产税、遗产税。新的税收措施会导致税负的不稳定，不稳定就是增加纳税人的负担。从原则上来讲，我们既要征房产税，又要交遗产税，这两个税都很适合作为地方税种来征收，但基于中国的实际情况这两个税种的开征要谨慎。所以，我们讲原则不能代替现实。有意思的是，这次没有提结构性减税，提的是稳定税负，说明今后的税制改革既不太可能系统减税，也没有必要系统增税，是大致稳定的税制改革。我个人认为，在2014年或者未来的几年里，税制改革的重点是把现在已经达成共识的税收改革措施做到位，做到这一点已经很不容易了。吴敬琏先生说，中国社会正处在一个临界点。在这个前提下如果开征一些民众敏感度很高的税，势必增加民众的负担，要十分谨慎。所以，我们在开征房产税、遗产税的时候一定要经过非常慎重、非常全面的考虑。

（二）预算管理制度的改革

关于制度建设，公报里面强调预算管理制度的改革。关于预算，公报提到一是改革预算管理制度，二是预算必须透明。这里面特别提到预算管理制度的改革，而且把预算管理制度看作是现代财政制度建设的一个重点。这超越了此前的论述。

以前财税改革关注的焦点，一是税制，二是政府间财政关系。政府间财政关系，应该叫做财税体制，讲的是中央与地方的关系，以及各级地方政府之间的关系。尽管公报并没有就预算管理制度的改革做进一步的论述，但我们可以设想一下，预算管理制度下一步改革的重心、战略目标在哪里？我们可以结合公报中的其他论述中做一个整体的解读。

第一，要把权力关进制度笼子。十八届三中全会在整体改革思想的设计上强调了要把权力关进制度笼子。预算制度就是把权力关进制度的笼子的最佳制度安排，也可以讲是最有效的制度安排。预算是政府执政的利器，是政府施政的利器，预算也是把政府权力关进笼子的社会安全阀，是一套关键的财政制度安排。

预算通过三个要素去控制、防范权力的滥用。第一，预算通过规则约束权力。比如说预算中有各种各样的标准支出定额，像公车的配置标准、差旅费标准等，通过支出标准定额这套规则来约束权力。第二，预算通过程序去约束权力。预算本质上就是一套预算程序。预算程序通常包括四个阶段。第一个阶段是预算的准备，这是最重要的。预算的准备包括预测，包括支出优先性安排，包括财政部门制定预算限额，包括各个部门编制预算草案，预算草案在呈交人大之前的所有工作都是预算准备。第二个阶段是预算审查。我们现在实行四审制：财政一审，政府二审，党委三审，人大是终审。预算审查的中心、重心应该是人大。第三个阶段是预算的执行控制。第四个阶段是预算的评估和审计。这四个阶段构成完整的预算链条，预算本身就是一套程序组成的链条，管理好纳税人的钱袋子。第三，通过透明度来约束权力。预算是一份公开的文件，能够为普通民众所理解。预算是一份权力性文件，是规定政府必须做什么的一份纲领性的文件。预算是一个现代政府治理的最主要政策文件。这个文件是公开、透明，对权力形成制约。

第二，更多更公平惠及全体人民。公报强调，让发展成果更多更公平惠及全体人民。这也与预算管理密切相关。预算本质上就是把公共支出的利益输送给人民的一套制度安排。如果预算支出形成的结果也就是公共服务的数量、质量等不能惠及民众，或者民众不能感知到公共支出带给他们的好处，那么改革和发展的成果在财政上就体现不出来。所以，预算的管理要强调要把利益输送给人民。要让公共财政的阳光铺洒到每个人，这件事情从预算管理上做起是最为适当的。

第三，改革要统筹协调。公报强调改革要进行系统设计，要进行统筹协调。预算管理的事是全体人民的事，是整个国家最典型的公共事务。预算管理既重要又复杂、专业。要把那么多的事情统筹起来，唯有有效的预算制度才有可能达成。政府施政方方面面、千头万绪，支出的优先性如何安排，利益冲突如何协调，各路的“猫”怎样进行合理分工、合作等,这一切都需要通过预算制度进行统筹规划和安排。

（三）现代财政制度建设

公报中间接地提到了政府间公共财政关系。我想就这个问题做一些解读。

公报中提到要发挥中央和地方两个积极性。这里讲到的是中央跟地方的关系，这是财税体制面对的焦点问题。2000多年以来，我国在中央和地方的财政关系处理上都没有找到一个很有效的制度安排，不是分权过度就是集权过多，到现在我们还没有走出集权和分权的怪圈。这次公报提到要调动两个积极性，不仅仅讲中央与地方的关系，还有省以下各个地方政府之间的关系如何处理也是一个很重要的话题。

关于中央的积极性。1994年以来的分税制体制改革，我个人的看法是主要调动了中央的积极性。20年前政府面临的问题是没钱的痛苦，今天我们的政府整体上面对的问题是钱多的烦恼，很多钱没花出去或花不出去。中国的财税管理形势已经发生了很大的变化，过去是贫困的政府，今天是富裕的政府。我给大家算一笔账，20年前我们五级政府一年的支出规模是4千多亿元，2013年我们预算中的三本预算总规模已经超过了20万亿元（公共预算13.8万亿元、政府性基金预算3.8万亿元、社会保障预算2.8万亿元），财政身家暴涨了50倍。当然，在个别地方依然有钱不够花的现象，特别是在基层，但把五级政府作为一个整体来看，今天我们政府面临的执政、施政的主要挑战是如何花好钱，支出管理、资产管理比过去变得更加重要。

今天的政府在财税管理方面面对的是资源利用的能力瓶颈，新一轮改革应该强调的是如何突破这种能力的瓶颈。充分提高资源的利用能力，以更少的钱办更多、更好的事，这就是资源利用的能力。如果资源利用能力不够，钱再多也不能解决问题。我们过去一直强调投入，好像砸进去了钱就能解决问题。公报强调，科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障。为什么强调科学？因为从预算管理上讲，现在不科学的做法还是存在的。基数法是不科学的，去年花多少，明年就一定要花更多吗？法定支出也是不科学的，规定太多、太死，束缚住了手脚，违反了因地制宜、实事求是的原则。增长的考核机制也不见得完全科学合理。这对我们的预算管理深化改革提出了很多的要求。

关于地方积极性。在现有体制下，地方政府的积极性不高。为什么不高呢？中央集中的财力比过去有了前所未有的增加，财权的上收很严重。中央通过转移支付把钱分配到各个地方，但转移支付中专项转移支付占的比重超过一半，对地方特别是对基层政府的财政管制管得太多、太细、太死，使得地方政府特别是基层政府，在很大程度上已经丧失了统筹规划、因地制宜服务当地人民、当地企业的能力、积极性、自主性和创造性。这对我们国家建设服务型政府、建设绩效政府来讲不是一件好事。

这一届政府强调要发挥市场在资源配置中的决定性作用。经济资源是由市场来发挥决定性作用，公共财政资源在配置中由谁来发挥决定性作用呢？这么庞大的财政资金配置当然不能只靠市场，也要发挥政府的作用，问题在于是中央还是地方政府应该去发挥更好的、更大的作用呢？我个人的感觉是，既然中国事权的重心在基层政府，中国的基层政府为70%以上的中国人口提供了70%以上的公共服务，服务型政府非基层政府莫属。如果我们要解决民生问题，要建设服务型政府，请从加强基层政府的财政能力、公共服务能力的角度去入手，这是最好的切入点。从这个角度出发，我们的财税体制改革应该致力于加强基层政府的财政能力。1994年的分税制改革，我们强调加强中央政府的宏观调控，下一轮的改革要不要强调加强基层、做实基层？虽然财税体制改革没有明确提出加强基层、加强社区，但公报的论述强调了加强服务型政府建设。从这个角度去解读，我们也可以认为下一步高级别政府应该致力于去支持基层政府公共服务能力和财政能力的建设，唯有如此财税体制改革才能去真正实现公报中提到的那些重大目标。这是我的一个延伸解读，是我个人的思考，各位也可以做自己的解读。