当代中国中央与地方关系模式述评

改革开放以来，中国的中央与地方关系发生了巨大变化。对此，海内外学者给出多种概括，包括单一制模式、碎片化权威理论、事实联邦主义理论，以及近来出现的委托—代理模式等。本文总结已有的研究成果，为产生更加科学和更有说服力的分析模式，提供理论铺垫。

一、单一制模式

单一制是国内学者分析当代中国的中央与地方关系的主流模式。其中，又分为民主集中单一制、复合单一制、失衡单一制等3种不同观点。

(一)民主集中单一制。童之伟认为，我国宪法序言将我国定位于“统一的多民族国家”；第3条规定，“中华人民共和国的国家机构实行民主集中制的原则”。“这表明，我国的结构形式是单一制，从整体上看属于民主集中单一制类型。”中国特色的民主集中单一制包括3种实践模式：一是中央与普通行政区域的关系模式，二是中央与民族区域自治地方的关系模式，三是中央与特别行政区的关系模式。相对于其他两种模式，第一种模式居于主导地位。张海廷认为，由于政党、历史、计划经济体制的惯性和影响，我国的中央与地方的关系，更多地具有中央集权的特点，应属于中央集权的体制模式[1]。

（二）复合单一制。艾晓金认为[2]，从权力划分的角度考察国家结构，关键看中央政府在国家权力体系中的地位和成员单位拥有国家权力的来源。在单一制国家，权力来自人民。国家权力由中央政府承担和体现，地方政府行使的国家权力源于中央政府的授予和规定。在联邦制国家，联邦政府和成员政府在宪法规定的范围内享有最高权力。联邦政府的国家权力只是国家权力体系中的一个组分，成员政府的国家权力直接来自宪法的规定和授予。因此，我国的国家结构形式既不同于典型的单一制，更有别于典型的联邦制。与单一制国家的不同之处在于：第一，我国的国家权力由全国人大和地方各级人大共同承担和体现。第二，地方政府的国家权力并不完全源于全国人大的授予和规定。除了各级人大授权各级政府，各级党的组织也对同级的政府行使领导权。这样就构成了国家权力的二元结构，“使得我国国家结构很难用单一制或者是联邦制来简单概括。”“我国的国家结构应该是一种复合式单一制。”

不管是民主集中单一制还是复合单一制，都是传统的国家结构理论的产物。从宪法的角度看待中央与地方的关系，就容易忽视这种关系存在着鲜活的制度运作及其结果。因而，上述两种概括很难满足实质性地思考中央与地方的关系。

（三）失衡单一制。在一段时期内，曾经是学术界主流观点的这个概括，称之为暴露中国的中央与地方关系问题的失衡论更为恰当[3]。王沪宁认为，改革开放以来，中央与地方的关系发生偏向于地方的失衡。“调控一体化失衡指中央设定的调控目标无法达成，应归中央调控的总体行为和地方行为游离于中央调控之外。由此引出整个社会的某些无序状态。”“极而言之的‘诸侯经济’，被用来形象地描绘这一状况。”而中央与地方关系失衡的根本原因，就是“现代化过程中有限的社会资源总量与剧增的社会需求总量之间的矛盾。”如果说王沪宁的观点是失衡论之发轫，那么，林尚立的观点则代表着政治学者判断中央与地方关系失衡之典范。“在企业和地方权力扩展的同时，中央政府相对而言却出现了权力弱化的趋势。这既体现在中央宏观调控能力的削弱，也体现在‘地方割据’的强势对中央的抗拒。”[4]出现“强地方弱中央”的局面，源自非制度化和非法律化的传统所带来的中央与地方的关系及其发展。

失衡论揭示当代中国的中央与地方关系的部分特征，看到地方权力的扩张与中央权威的衰落，却忽略在改革的过程中，中央的权力并非没有扩张，如中央对地方的主要人事安排趋于强化控制。

二、碎片化权威理论

碎片化权威理论（fragmented authoritarianism）的代表人物是美国著名中国问题专家李侃如和米歇尔·奥森伯格。两人的观点集中在合著的《中国的决策：领导人、结构和过程》[5-1]一书中。他们将当代中国的官僚制结构、政策过程联系在一起，通过考察大规模能源发展项目的决定过程，“揭示出的是一个碎片化的、分割的、分层的国家结构。这促成了相关部门之间进行谈判、讨价还价和寻求共识的体制。政策过程在此领域是不连贯的、耗费时日的、渐进性的。”碎片化权威理论试图揭示中国政治的政策过程及其特征，而非专门研究中央与地方的关系。但是，探讨中国的政策过程不能忽视中央与地方的关系。实际上，作者在其书中大量涉及中央与地方的关系。“尽管正式制度发挥着人们期望的作用，但众多的组织机构仅能够部分地给人们理解中国政体的真实权力关系提供指导。表面上看起来统一的、等级性的命令链条，实际上却是分裂的、分割的和分层的。”“权威的碎片化是中国（政治）体制的核心维度。”

碎片化的权威结构具有多方面表现。首要的是中央与地方的关系。“中央与省的关系的主要特征就是，存在着密集的讨价还价现象。任何一方都不能全然忽略对方的利益和需要。中央与省的关系变化通常都是边际性的调整。它对双方的关系平衡所产生的影响，常常没有公开宣传 的那样显著。”“情况常常是，公开认可增加省的权力，伴随着有利于中央的默不作声的、补偿性变化。并且，中央政府控制各省的程度有很大差异。而各省同中央进行讨价还价的能力也不相同，取决于它们的财力、策略、人际关系、领导人的聪明才智和抱负。”[5-2]

因此，该书的作者注意到财政改革及其他变化增强了地方的自主性，也看到中央在金融领域依然保持着相当程度的控制。首先，政府的部门之间（ingeragency relaitons，也就是政府间关系）存在经常性的谈判、讨价还价和交易。其次，政府部门之间的竞争和对抗是省及省以下官僚机构运作的核心特征。第三，对外开放也影响地方政府的行为。他们对中央与省的关系的具体考察，支持这些判断，指出中央控制省的手段有：决定省领导人的政治生涯，直接控制某些机动性的军事力量，控制着宣传机器，控制着关键性的经济资源。各省离开这些资源便不可能达到产出目标。但是，各省也有一定的自主性：大量的人事安排都是由省及其以下政府作出的，土地管理是地方的事务，地方政府拥有很强的财政自主性。并且，在国家的官僚结构中，省政府占据中间地位。中央必须通过省才能到达地方。“各省的这些实力不能确保它们的独立和自主地位。中央和省都掌握着对方所需要的资源”。他们认为，“我们所描绘的中央与省的关系，既不是中央集中控制的，也不是省独立自主的。确切地说，两者的关系是相互依赖性的。当然，这种平衡常常有利于中央。而各省与中央的平衡关系，以及造成这种关系的原因也是不一样的。中央与省的关系大体上是讨价还价的关系。两方的领导人都用他们所控制的东西与对方交换资源或者其他有价值的东西。”[5-3]

从学术进展看，碎片化权威理论超越极权主义的研究范式和多元主义的研究范式[6]。其理论价值在于，它破除了中国政治如铁板一块的认识。不仅从人的因素，而且从权力结构和政策过程揭示了中国政治的复杂。他们作出的判断，影响到后学深入思考当代中国的中央与地方的关系。