当代中国中央与地方关系模式述评（2）

三、事实联邦主义理论

事实联邦主义理论（de facto federalism）的倡导者主要是国立新加坡大学的郑永年。郑永年和吴国光在《中央——地方关系：中国制度转型中的一个轴心问题》一书中的提法是“行为性联邦”。近年来，郑永年在其著作和文章中将这一提法变成“事实联邦主义”[7]。从表达的意思看，两者的区别不是很大，只是论据有所更新。

提出行为性联邦，源自郑永年、吴国光观察改革开放以后的中央与地方互动特征。他们认为，“中央和地方之间的权力互动出现了相对的平衡和制约：中央不能压倒地方，地方也没有办法脱离中央。”[8-1]因此，中央与地方的这种权力关系，已经具备“‘联邦制’的实质内容。”就这个意义而言，“可以说，在中国已经出现了事实上的‘半联邦制’或‘准联邦制’。不过，这种‘联邦制’的特点是非制度化的 并不是用宪法规定下来的，并不是直接表现在国家的规范政治结构中的，而是在实际的权利运作中形成的，是通过中央与地方之间在多种多样的相互谈判的行为中表现出来的。所以，我们不妨称之为‘行为性联邦’”[8-2]

后来，郑永年又提出“事实联邦主义”，相当于补充和发展了“行为性联邦”的概念。检视了学者们争论联邦主义概念及其运用之后，郑永年总结说，“所有这些争论并不能阻止研究者在具体的情境中界定联邦主义。在这里，我认为，联邦主义可被视作通过各种措施如利益代表（interest representation）和分权（decentralization）解决各级政府间冲突的一种工具。”“事实上，联邦主义被广泛地认为是解决碎片化社会中的冲突和减轻中央政府的负担的一种方式。”“循着行为主义传统，我把中国的中央与地方关系界定为事实联邦制主义或行为联邦制。”[9]

笔者认为，联邦主义的核心，是联邦政府与次国家政府乃至各级地方政府之间存在的宪法、法律层面的分权。仅仅根据中央与地方的谈判性行为就戳上联邦主义的印章，显然是不恰当的。近距离考察当代中国的中央与地方关系的特点，我们就会发现，并存着集权与分权两种趋势。既有分权化加强地方力量的一面，也有集权化强化中央权威的一面。而把中央与各省的“讨价还价”视为行为联邦主义，对于了解中国政治的人都明白，这不过是政治的策略和手段，并不涉及制度的核心与特质。

四、委托—代理模式

传统的代理结构模式把地方政府看做是中央政府的从属。在执行中央决策的时候，地方政府基本上没有或者完全没有自由处理权。在整个政府体系内部，中央与地方关系的基本特点是指挥与服从、控制与被控制。就权力来源而言，地方政府的各项权力均来自中央的分配，中央政府支配地方各级政府的权力大小和权力有无。换言之，地方政府只是以中央政府代理机构的身份行使其执掌的各项权力，最终仍然归中央政府所有。地方政府处理各项事务，不过是奉中央政府之命行事。就权力制衡而言，中央政府严格控制和监督地方各级政府，地方政府没有与中央“讨价还价”的制度余地[10]。

在中央与地方关系的研究中，委托—代理理论克服纵向理解政府间关系的缺点，足够重视地方政府的自主性与能动性。委托—代理理论试图模型化这类问题：一个参与人（称为“委托人”）想使另一个参与人（称为“代理人”），按照前者的利益选择行动。但是，委托人不能直接观测到代理人选择了什么行动，只能观测到一些变量。这些变量由代理人的行动和其他外生的随机因素共同决定，因而充其量只是代理人行动的不完全信息。委托人的问题是，如何根据这些观测到的信息来奖惩代理人，以激励代理人选择最有利于委托人的行动[11]。

在中央与地方关系的研究中，委托—代理理论得到广泛应用。杨瑞龙探讨地方政府怎样扮演中间扩散型制度变迁方式中的“第一行动集权”，后来又同他人建立“阶梯式的渐进制度变迁模型”，运用博弈论的思想和方法探讨中央政府、地方政府的官员与微观主体之间的三元博弈过程及其经济后果[12]。孙宁华分析中央政府与地方政府在经济转型时期的经济博弈，认为在信息不对称的情况下，地方政府同中央政府的博弈会产生严重的逆向选择和道德风险[13]。江孝感、王伟分析中央政府与地方政府事权关系的委托—代理模型，认为两者都应该降低参与经济活动的努力成本系数，并且提出信息决策模型[14]。庞明川分析中央政府与地方政府博弈的形成机理及其演进，认为改革开放以后中国财政体制的每次分权化改革，在调动和激发地方积极性的同时，都在诱发和强化地方势力的崛起，以至于每个时期都能够同中央政府讨价还价，进行利益博弈[15]。苏富兵（Fubing Su）以煤炭行业的监管为案例，运用委托—代理理论探讨中央控制与地方服从的问题，认为较高的监督成本，使得调整治理结构存在中央与地方的收益关联激励[16]。

与传统的国家结构理论相比，委托—代理理论判断中央与地方的行为关系更为真实，具有非常强的解释力和说服力。但是，它毕竟脱胎于经济学理论，要完全运用到属于政治学领域的中央与地方关系，还必须做出进一步的学术努力。比如，委托—代理理论从地方利益的角度定位地方政府的角色及其行动倾向。它所理解的中央与地方的博弈，主要是经济博弈。但是，利益维度只能是中央与地方的众多关系维度中的一个维度，同样离不开权力的维度。因此，很难说委托—代理理论能够成为分析中央与地方关系的得力工具。

总结当代中国的中央与地方关系的上述模式，本文有两点结论：

第一，中央与地方关系的复杂性，造成学术界很难在短期内提出普遍认可的概括模式。在中国这样的“超大型”社会，特别是在中国的政治制度中，“中央”和“地方”所指称的对象是非常复杂的。“中央”可以指称“党中央”，也可以指称“党中央”与“中央政府”（国务院），还可以指称其他主体，如“全国人大”、“中央军委”等。从政策过程的角度看，中央的涵义更为广泛。一些部、委、局等国家机构能够以自身名义向全国的对口领域和对口单位发布规范性文件。所以，“中央”的概念不是专指某一个主体或者某几个主体，而是指国家层面的诸种权力机构、错综复杂地相结合所形成的权力系统。“地方”的概念同样存在这种情况。它也是一个混合体，即地方各级党委、政府、人大、乃至职能部门，甚至包括垂直管理系统在地方的部门，都可以被称为“地方”。并且，“地方”的概念还有政区和文化的内涵。作为词汇的“中央”、“地方”的涵义如此复杂，包含“中央”、“地方”的词组的涵义就更加复杂，如“中央利益”、“地方利益”等。单一制诸模式的优点，便于把握中央与地方的关系结构；碎片化权威理论和事实联邦主义理论的优点，便于勾绘中央与地方的关系过程。这是尚未达成一致理解中央与地方关系的一个重要原因。

第二，中央与地方关系的发展变化，亟须更科学、更精确的模式作出实际描述和理论阐释。研究当代中国的中央与地方的关系，现有的概括模式不能满足理论需要和实践指导。比如，民主集中单一制与复合单一制拘泥于规范制度，失衡论与“事实联邦主义”又过于强调经验现实。就是说，目前的突出问题是没能把规范与经验恰当地结合起来。更为关键的是，支撑这些概括的论述缺乏充足的论据和缺少充分的思考，使得中央与地方的关系模式难以令人信服。对此，已经有学者作出改进，产生了有一定影响的研究成果。但是，从总体上看，需要完成的学术工作还很多。比如，中央与地方的财政关系受到广泛关注，而中央与地方的人事关系和事权关系，还没有做出卓有成效的研究。